广东省东莞市人民政府


东莞市人民政府制定规范性文件办法


东莞市人民政府令第38号





《东莞市人民政府制定规范性文件办法》已经市人民政府同意，现予发布，自发布之日起施行。






市 长 ：黎桂康



二ОО一年八月十五日





东莞市人民政府制定规范性文件办法

第一章 总 则


第一条 为了规范市政府规范性文件的制定程序，提高工作效率，根据国务院《行政法规制定程序暂行条例》和《广东省人民政府制定规章规定》的有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。

第二条 市人民政府规范性文件的制定、修改和废止，均适用本办法。

第三条 本办法所称的规范性文件，是指市政府依照国家有关法律、法规，结合本市的实际，按法定的权限和程序制定的、在全市范围内具有普遍约束力并予以强制实施的文件，包括规定、办法、实施办法、实施细则、规则等。

第四条 制定规范性文件必须遵循“改革决策、发展决策和立法决策紧密结合”的原则，充分反映本市国民经济和社会发展的客观需要。

第五条 市政府法制局负责规范性文件制定工作的规划、组织和指导、协调，对送审的规范性文件草案进行初步审查修改并提出审查意见，报请市人民政府审批。



第二章 制定规范性文件规划



第六条 各部门凡需要提出制定规范性文件项目的，应当于当年12月底前将下一年度的立规项目报送市政府法制局。由市政府法制局综合编制年度立规工作计划，经市人民政府批准后发布执行。

第七条 年度立规工作计划下达后，有关单位如需要调整（含提前送审或推迟完成草拟工作，增减立规项目），应书面向市政府法制局说明原因。对计划外临时送审的规范性文件草案，除国家或省新颁布的法规规章作出规定或根据我市实际急需制定外，一般暂缓办理。



第三章 规范性文件的起草



第八条 各单位应按年度立规工作计划的要求起草规范性文件草案，并依时报审。

根据实际需要，市政府可以指定有关单位起草规范性文件草案。

第九条 负责规范性文件起草任务的单位，应确定1名领导负责，并责成本单位有关业务科室承担规范性文件起草的具体工作。

第十条 起草规范性文件草案必须严格依照国家、省的有关法律、法规，并进行深入调查研究，广泛征求有关方面的意见，主动与持不同意见的单位协商，不得回避矛盾。经充分协商仍不能取得一致意见的，起草单位应在规范性文件草案报审时书面提出解决方案。

规范性文件草案内容涉及经费、机构、编制、工资奖金、减免税、行政事业性收费、外商投资企业等事项的，起草单位必须与该事项的主管部门协商一致。经充分协商仍不能取得一致意见的，由起草单位或主管部门报请市政府决定。

第十一条 规范性文件草案应有明确立规目的、法律法规依据、适用范围、主管机关、管理措施、管理机关与被管理者的权利义务、法律责任、解释权、施行日期，文字应简明、准确、易懂，符合规范要求。



第四章 规范性文件草案送审程序



第十二条 报请市政府审批的规范性文件草案，应注明“送审稿”，并随附下列材料：

（一）规范性文件草案及其起草说明各两份；

（二）规范性文件草案所依据的法律、法规；

（三）起草规范性文件草案的有关调查报告及重大问题的协调情况等有关资料。

起草说明的内容包括：制定规范性文件的目的、宗旨，适用范围，调整对象，要解决的主要问题，对主要条款的必要解释，协调过程中对主要问题的不同意见及处理情况。

第十三条 起草单位报请市政府审批的规范性文件草案，应按照市政府制定规范性文件的程序，径送市政府法制局登记办理。

第十四条 凡报请市政府审批的规范性文件草案，市政府法制局必须广泛征求意见。被征求意见的单位应对规范性文件草案认真研究讨论，并在限定的时间内书面回复市政府法制局。

经审查，规范性文件草案内容与有关法律、法规相抵触的，市政府法制局应退回起草单位修改后重新上报。

第十五条 规范性文件草案征求意见后，市政府法制局应据反馈意见商起草单位，依据有关法律、法规提出审查意见，按程序报市政府：

（一）无原则性分歧的，报市政府审批；

（二）存在原则性分歧，经协调取得一致的，按本条第（一）项规定办理；

（三）存在原则性分歧，经协调未能取得一致的，应报请市政府有关领导组织协调，协调取得一致意见的，按本条第（一）项规定办理；

（四）存在原则性分歧或经市政府有关领导协调仍未取得一致的，应提出解决方案，提请市政府常务会议审定。

第十六条 有关单位对规范性文件有异议的，市政府法制局应积极调查、研究、协调，必要时可召开协调会议。有关单位应当认真准备意见，并由单位领导参加会议；因特殊情况单位领导不能参加会议的，应指定专人参加，并提交加盖本单位公章的意见书。



第五章 规范性文件草案的审议和发布



第十七条 规范性文件草案应当由市政府常务会议审议通过后，由市长或受委托的副市长签发。

第十八条 经市政府常务会议原则通过但需要作进一步修改的规范性文件草案，由市政府法制局根据常务会议提出的要求进行修改后，报市长或受委托的副市长签发。

第十九条 市政府提请市人民代表大会或市人民代表大会常务委员会审议的规范性文件草案，应先经市政府常务会议审议，由市长或受委托的副市长签发。特殊情况下，可直接由市长或受委托的副市长签发后，提请审议。

第二十条 市政府规范性文件应以市政府令的形式发布。经市政府批准，由执行部门发布的规范性文件，须注明“经市政府同意”。



第六章 附 则



第二十一条 依照广东省人民政府《广东省规范性文件备案规定》发布的市政府规范性文件，应上报广东省人民政府备案。

第二十二条 对我市已颁布的规范性文件，有关部门应负责检查实施情况，对需要修改、补充或应当废止的，应参照本办法规定的程序办理。

第二十三条 市政府法制局负责对本办法实施过程中的具体问题进行解释。

第二十四条 本办法自发布之日起施行。市政府于1998年5月13日发布的《东莞市人民政府制定规范性文件管理办法》（东莞市人民政府令第5号）同时废止。



试论程序公正与审判监督

随着社会结构的不断发展变化，司法活动的地位和作用在社会生活中越来越重要，公正与效率在法学界和实务界上已备受关注，人民群众对法律意识的不断提高，程序公正更是司法公正的聚焦点，在社会上越来越受到人们的重视和认同。检察机关是国家的法律监督机关，对法律的统一、正确实施，维护司法公正是义不容辞的职责。“强化法律监督、维护公平正义”是检察工作的主旋律，确保程序公正更是诉讼监督的重点，诉讼监督特别是对审判的监督尤为重要，因为法官是否公正审判不仅直接影响当事人的权利，而且影响到司法的公正，影响到国家机关的威望。本文就如何加强对审判活动监督、促进程序公正略谈一些浅见：
一、程序公正与审判监督的关系
程序公正是依照法律开展的诉讼活动，是司法公正的基本内容，也是司法公正的核心。因而其具有直观性，即是人们可以看得到的公正，也是诉讼程序内在的价值所在。法律赋予司法者的权力，就是体现在司法活动上是否公正、公开、公平执行法律。在审判活动过程中，法官是否依法作出正确裁判和适用法律，诉讼程序是否合法，架起检察官对审判活动全过程的监督职责。
1、程序公正与审判监督是辩证统一的关系
有人认为检察机关对加强审判监督有制约干涉法院独立行使审判权。其实不然，强化对审判监督与维护诉讼程序公正的目的是为了保障我国法律统一、正确实施，是为了保证法院依法公正依法行使审判权。如果没有监督和制约，权力必然会被滥用，诉讼程序公正性就难以体现，法律就难以得到正确实施。所以，程序公正与审判监督是密不可分的，是相互促进，相互制约的，是辩证的、统一的关系。
2、审判监督是程序公正的前提
检察机关对审判机关的监督在世界各国都是存在的，只是检察监督权大小不同而已。我国《宪法》第129条和《人民检察院组织法》第1条规定：“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关”。在《刑事诉讼法》第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。因此，人民检察院依法对人民法院的审判活动行使法律监督权，是有法律的依据。审判监督是在诉讼活动过程中，人民检察院以国家监督者的身份对人民法院的审判活动是否合法进行监督。也就是通过以国家公诉人身份的检察官参与诉讼，对有犯罪行为的被告人提起公诉，出庭支持公诉，对整个诉讼活动过程是否合法予以监督并提出纠正意见，对认定确有错误的生效或未生效的裁判提出抗诉。使案件在审理中能依照《刑事诉讼法》规定的程序进行，确保程序法的正确实施。
3、程序公正的实现需要检察机关监督来保障
目前，英美法系和大陆法系的法律理论都认同，在诉讼中实现法律的正义，就是实现程序公正的价值目标。程序公正是指刑事诉讼过程的公正，也是刑事诉讼程序本身应符合公平和正义的基本要求，其核心是对诉讼参与人的合法权利应予以尊重和保护。在审判活动中，法官始终处于主导地位，庭审过程是在法官指挥下进行的，自由心证的思想在执法的过程中也就难以避免产生，因而在实践中存在着有法不依、执法不公等司法腐败现象，在这种情况下诉讼程序公正是无言可谈的。导致这种原因就是缺乏有效的监督，这也是人民检察院对审判监督的重点和难点。维护诉讼程序公正离不开检察机关的法律监督，只有以监督来制衡，才能防止法官权力腐败的滋生和蔓延。因此，程序的公正是实现司法公正的法律内部生命。无论是法院行使审判权，还是人民检察院行使法律监督权，都必须符合《刑事诉讼法》第2条规定的任务。加强审判活动的监督，通过合法公正的诉讼程序保护当事人的诉讼权利和其他合法权益，对于保障人权具有重要的意义。
二、当前审判活动监督的现状
人民检察院依法行使刑事审判监督的职责，对庭审过程中的每一个诉讼环节是否公正合法的监督，直接关系到诉讼程序的公正性。但是目前检察机关行使审判监督方面还缺乏立法上的依据和具体的操作程序 ，致使监督乏力，收不到良好的法律效果。
1、审判监督在立法上尚不明确
我国《刑事诉讼法》第169条规定：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见”。然而对监督活动是通过公诉人参加诉讼活动对庭审是否合法进行监督，由于公诉人忙于就实体法的事实和罪名进行指控、举证、答辩，对监督只是流于表面形式。所以，以人民检察院为主体的监督是用什么方式和程序来操作，对法院审判委员会讨论决定重大疑难案件又如何监督，在法律上都没有作出明确的规定。提出的检察建议和纠正违法意见是否能被法院接受并执行，也是很难保证。若不接受，应如何处理，又是一个法律问题。同时对自诉案件和适用简易程序案件如何来实现监督，也是一个存在的问题。因此，在司法实践中，由于立法上的不完善，是限制着检察机关对审判监督开展的一个主要原因。
2、公正执法意识不强，监督不力
《刑事诉讼法》规定公、检、法三机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约。但在制约上作为法律监督机关的人民检察院的监督力度还相当薄弱，当前还存在着重审查、多配合、轻监督的情况，主要表现在怕影响关系，怕伤感情，怕以后工作不配合等消极因素，致使对诉讼过程的监督存在于表面，流于形式，出现审判监督权的行使力度疲软现象。
3、监督措施不到位
国家权力的实现必须以一定手段和措施来保障。没有处分权是检察机关审判监督不力的主要原因之一，检察机关对审判监督仍没有相关的配套措施，使监督权的行使空间有限，难以发挥制约作用。在实践中，检察机关只能对审判人员构成犯罪才能依法追究其刑事责任，但对诉讼过程中的违法行为只能发出检察建议或口头、书面纠正违法意见，被监督者不答复、不纠正，检察机关就束手无策。因此，对有违法的行为没有给予一定相应处罚，检察机关行使法律监督权就难以落实，程序公正也难以得到实现。
4、监督途径与方法简单、抽象
当前对审判活动的监督途径与方法是依照《刑事诉讼法》规定的，是程序法的大框框规定，对监督的途径与方法缺乏明确的施行细则。当前对监督的内容主要有：a、法院对案件的受理有违反管辖规定的；b、法院审理案件有违反法定审理和送达期限的；c、法庭组成人员不符合法律规定的；d、法庭审理案件有违反法定程序的；e、有侵犯被告人和其他诉讼参与人的诉讼权利和其他合法权益的；f、有其他违反法律规定的行为。对于上述内容，人民检察院只有在派员出席法庭，对庭审活动进行监督，或是受理当事人和其他群众的申诉、控告和检举以及庭审外的调查研究监督等。对违反审判活动提出口头纠正意见或发出纠正违法通知书；对确有错误的裁判依法提出抗诉；对有犯罪行为依法追究刑事责任。这些途径与方法在执行上过于简单、抽象，没有明确的可操作性规定，缺乏法律的约束力和权威性，造成在实践中某些具体问题上无章可循，监督效果较差。
三、完善对审判活动监督的有效机制
随着依法治国进程的推进，司法公正越来越体现其重要性，而公正不仅要求司法者严格执法，依法办事，还需要对执法活动进行监督，才能防止权力的腐败，保证司法权能依法运行。诉讼程序的公正同样需要法律的监督，制约其审判权的滥用，确保法律的正确实施。列宁指出：“保证法律实施，第一是对法律的执行加以监督；第二是对不执行法律加以惩办”。因此，作为负有法律监督职责的检察机关，必须有完善健全的监督体系，才能保障程序公正和法制的权威。
一是完善审判活动的监督立法。诉讼程序是诉讼活动的准则。只有在立法上保障程序公正，制定出规范的、合理的、科学的法律规定，司法者在实施法律时才有法律依据。负有立法的权力机关应尽快对法律监督特别是审判活动监督的内容进一步加以明确，作出具体的、可操作性的规定，或是通过司法解释来规范审判监督程序的完善，以补充法律不适应新形势的需要。
虽然检察机关拥有检察建议权，但在立法上还不具有约束力，也即是没有强制性，法律上又没有规定检察机关对监督的处分权，使审判监督工作开展不深入，难以付诸兑现。因此，建议增设检察机关对审判活动监督的处分权，也就是当法院不接受检察建议，不纠正违法行为以及违反诉讼法规定的程序时，检察机关应享有检查权、调阅案卷权、审查权、调查取证权、出席庭审权等以及作出其他处理的权利。同时应规定检察长列席同级法院审判委员会，有权发表和提出建议，进行监督审判委员会在讨论决定重大疑难案件的活动是否合法。所以，权力的行使必须得到有效的监督，否则就会失去控制，必然产生腐败。笔者认为，只有制定公正、科学的诉讼立法，规范诉讼程序的活动，明确界定审判监督的内容、职权和具体程序，才能体现法律上的公正。
二是转变执法观念，树立检察监督权威。执法观念的转变，就是要求检察人员严格依法办事，公正执法，在实体公正和程序公正并重的条件下，突出体现程序公正优先的执法观念，以适应新形势下提出“强化法律监督，维护公平正义”的要求。法律赋予检察机关的行使监督权，应坚决予以履行，树立监督权威，做到敢于监督，善于监督。对于不接受监督的或一切违反办案纪律的行为所引起的法律后果，应严肃法纪，予以制裁；对触犯刑律的，坚决予以追究刑事责任。以防止法官滥用职权，妨害程序公正。同时对检察机关内部应建立案件监督制度，完备有效的监督机制，防止监督权滥用，保证案件在诉讼程序上依法运行。
三是推行量刑建议制度。量刑建议实际上是检察机关的建议权，是属于公诉权的一部分。所谓量刑建议就是在审判活动中，公诉人代表人民检察院向法院建议对被告人处以某一特定刑罚而提出的具体要求。 随着司法改革的深入和人民群众对司法公正的迫切期望，量刑建议是随着时代的要求而采取的新举措，是检察机关发挥审判前一种必要的引导作用。因此，公诉人在审判活动中提出量刑的具体建议，是实现审判监督新的有效的途径。不仅可以监督和制约法官对被告人量刑的偏倚，减少司法不公、徇私舞弊等现象，促进法官公正行事。同时也是检察机关提出抗诉的依据，量刑建议的提出，能使法官在量刑时考虑到各种相关因素，准确适当作出裁判。若量刑建议不被采纳，判决明显失当时，检察机关可以作为是否抗诉的依据。所以，量刑建议制度的确立，在诉讼程序上不仅能保障量刑的公正，增强刑罚适用的透明度，而且能提高诉讼效率，维护司法公正。这一制度是符合我国刑事政策发展的需要，对保证司法公正具有十分重要意义。
公正永远是法律的灵魂。党的十六大报告中明确指出：“加强社会主义法制建设，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究……加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正……”。因此，加强对宪法和法律实施的监督，维护司法公正，已是时代的趋势。检察机关对审判活动监督是法律监督的的一项重要职能，加强和健全检察机关审判监督权，是符合与时俱进的要求，符合维护公平与正义的要求。只有忠实履行宪法和法律赋予的职权，依法独立公正行使法律监督权，强化对诉讼程序监督，才能保障司法的公正性，推进我国依法治国进程。


作者：广东省丰顺县人民检察院 游常庆

联系地址：广东省丰顺县人民检察院
联系电话：0753---6616600
邮编：514300