广东省惠州市人民政府


惠州市人民政府令

第 81号



《惠州市政府投资项目管理办法》业经2012年8月10日十一届11次市政府常务会议审议通过，现予发布，自2012年9月1日起实施。




市长：陈奕威
二○一二年八月三十一日




惠州市政府投资项目管理办法



第一章 总 则

第一条 为规范政府投资项目的管理，建立健全科学民主的政府投资项目决策程序和组织实施程序，有效发挥政府投资作用，保证工程质量，控制工程造价，加强管理监督，提高投资效益，根据国家和省有关法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称政府投资项目，是指市、县（区）政府使用下列资金以直接投资、资本金注入方式所进行的固定资产投资建设项目：
　　（一）财政预算内、外安排的建设资金；
　　（二）纳入财政预算内、外管理的专项建设资金；
　　（三）政府融资资金和国债资金；
　　（四）法律、法规、规章规定的其它政府性资金。
　　市、县（区）政府投资项目（以下简称“政府投资项目”）的管理适用本办法。应急工程项目和救灾复产工程项目按有关规定办理，不适用本办法。
　　本办法所称项目主管部门是指政府投资项目的承办单位。
　　本办法所称行业主管部门是指项目所属行业的政府行政管理部门，以及项目建设涉及的所有行政审批事项的政府行政管理部门。
　　本办法所称建设单位是指项目主管部门为项目建设而设立的项目建设管理机构，或按有关规定和程序委托的代建单位。
　　本办法所称参建单位是指项目从开展前期工作到竣工整个建设过程中，参与项目建设的投资、服务、施工、设备材料供应等所有单位。
　　本办法所称变更设计是指项目可行性研究报告批准后，由于某种原因，需要对经批准的可行性研究报告、初步设计和经审查的施工图设计进行变更，由设计单位做出的修改设计文件或补充设计文件的行为。
　　第三条 政府投资应当重点投向基础性和公益性项目，并按照批准的计划进行建设。
项目建设计划应依据国家有关法律、法规、规章和政策，市、县（区）国民经济和社会发展规划，城市规划以及实际需要编制。
　　第四条 政府投资项目的建设必须坚持以下原则：
　　（一）政府投资规模应当与财政的承受能力相适应，严格遵循科学民主、公开透明、量入为出、综合平衡的原则；
　　（二）严格控制项目建设标准，节约投资的原则；
　　（三）坚持估算控制概算，概算控制预算，预算控制决算的原则；
　　（四）注重规范操作，突出监督管理，严把事前评估、事中监督、事后验收。严格执行基本建设程序，禁止边勘察、边设计、边施工；
　　（五）落实工程质量责任制，确保工程质量；
　　（六）坚持民主和科学的决策制度，实行集体决策和依法决策。坚持在实践中不断优化管理制度，创新管理措施，提高管理质量与水平。
　　第五条 政府投资项目工程的管理，必须按照国家有关法律法规和省有关规定实行项目法人制、工程质量终身责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。
　　政府投资项目实行履约担保制度。勘察、设计、施工、监理、特许建设投资人等参建单位应当依照合同约定提交履约保证金或履约保函，由同级财政部门收缴。
　　第六条 市、县（区）发展改革部门（以下简称“发展改革部门”）具体负责本级政府投资项目规划和计划的编制和组织实施。市、县（区）经济和信息化、财政、国土资源、住房和城乡规划建设、交通、水务、审计、监察及其他有关部门按其职责对政府投资项目进行管理和监督。

第二章 规划和计划

　　第七条 发展改革部门应依据经批准的国民经济和社会发展中长期发展规划纲要及有关规划，结合实际，组织涉及政府投资项目建设的有关部门，在国民经济和社会发展中长期发展规划纲要批准实施后3个月内，编制完成本级政府投资项目中长期建设规划，按照惠州市国民经济和社会发展规划编制管理办法报同级政府常务会议审定。
　　经政府批准的政府投资项目中长期建设规划是政府投资决策的重要依据，是年度政府投资项目计划的编制基础。
　　政府投资项目中长期建设规划的规划期一般为5年，并结合国民经济和社会发展中长期发展规划纲要及有关规划的编制和修编，每2至3年滚动修编1次。
　　第八条 政府投资项目中长期建设规划应包含但不限于农村基础设施、市政设施、交通设施、水利设施、公共服务设施、信息化设施、机关团体自用或服务设施、能源设施等政府投资项目。
　　第九条 列入政府投资项目中长期建设规划的项目，应以相关专项规划所列项目为依据，初步明确项目建设的必要性、拟建地点、建设内容和范围、投资估算、起始年份、建设周期（进度安排）、资金来源等。
　　第十条 政府投资项目的项目主管部门应根据国家法律法规和政策，以及政府投资项目中长期建设规划，于每年11月底前向发展改革、财政部门报送本部门下年度政府投资项目建设计划申请。
　　发展改革部门应会同财政部门，根据政府投资项目中长期建设规划，以及项目建设的轻重缓急、建设资金落实情况，对各部门申报的年度政府投资项目建设计划进行筛选，编制完成本级政府下一年度政府投资项目计划，并征求国土资源、住房和城乡规划建设部门意见后，于每年12月底前报本级政府常务会议批准实施。
　　经批准的年度政府投资项目计划，由同级财政部门按计划安排项目建设经费。
　　第十一条 政府投资项目中长期建设规划内的项目，拟新增列入年度政府投资项目计划的，项目主管部门必须单独逐项编制项目建议书；政府投资项目中长期建设规划外的项目，拟新增列入年度政府投资项目计划的，必须是按本办法第十八条第二项规定获得批准的项目。
　　第十二条 年度政府投资项目计划应当包括下列内容：
　　（一）年度政府投资总额，当年内完工项目政府投资总额，续建项目政府投资总额，新开工项目政府投资总额，预备项目政府投资总额；
　　（二）项目名称，建设规模，项目总投资，政府投资额，建设周期，三年内的政府投资安排，本年止累计完成政府投资，年度建设内容；
　　（三）其他应当说明的情况。
　　列入年度政府投资项目计划的项目总投资，最终以发展改革部门批准的项目可行性研究报告的总投资估算为准。
　　第十三条 年度政府投资项目计划中，完工项目是指按计划本年度内完成全部工程建设，投入生产或交付使用的项目；续建项目是指已开工建设，本年度继续实施的项目；新开工项目是指计划本年度内开工建设的项目；预备项目是指本年度内开展前期工作，需安排前期工作经费的项目。
　　第十四条 年度政府投资项目计划应当优先保证完工和续建项目的资金需求。
　　第十五条 年度政府投资项目计划一经批准，必须严格执行，未经法定程序批准，任何单位和个人不得擅自变更。
　　第十六条 发展改革部门在编制下年度政府投资项目计划时，应首先对本年度政府投资项目计划执行情况及计划外情况进行总结。

第三章 审 批

　　第十七条 政府投资项目审批阶段依次是：项目建议书审批，可行性研究报告审批，初步设计审批，项目总投资概算审批，施工图设计审查备案，预算和结算、竣工财务决算审核。
　　政府投资项目实行审批制，各级人民政府有关部门按照职责分工分别负责审批。项目建议书的审批按本办法第十八条规定执行；可行性研究报告和项目总投资概算的审批由发展改革部门负责，并出具批准文件；初步设计和施工图设计审查备案由建设行政主管部门或政府指定的行业主管部门负责，并出具初步设计审查批复和施工图设计审查备案意见；项目预算和结算、竣工财务决算的审核由财政部门负责，分别出具工程预算定案书、工程结算定案书和批准文件。
　　第十八条 下列已确定建设规模和总投资控制额的政府投资项目的相关批准文件，视为该项目的项目建议书批准文件：
　　（一）按规定程序批准的年度政府投资项目计划内的项目；
　　（二）政府专项同意建设的年度政府投资项目计划外的政府投资基本建设项目。
　　年度政府投资项目计划外的项目上报政府审定时，必须按规定编制并提交项目建议书；建设项目虽经政府同意，但未确定建设规模和总投资控制额的，必须报政府确定建设规模和总投资控制额。政府在审定年度政府投资项目计划外的项目前，应先送发展改革、财政及相关部门审查。
　　第十九条 须发展改革部门独立出具项目建议书批准文件的，项目主管部门应向发展改革部门申报项目建议书，由发展改革部门出具项目建议书批准文件。
　　项目主管部门向发展改革部门提出审批项目建议书申请时，应同时提交下列材料：
　　（一）项目主管部门的申请文件；
　　（二）项目建议书；
　　（三）本办法第十八条规定的相关批准文件；
　　（四）法律、法规、规章规定应提交的其他材料。
　　第二十条 项目主管部门向发展改革部门提出审批项目可行性研究报告申请时，应同时提交下列材料：
　　（一）项目主管部门的申请文件；
　　（二）项目建议书批准文件；
　　（三）项目可行性研究报告；
　　（四）项目建设资金证明；
　　（五）法人代码证；
　　（六）城乡规划行政主管部门出具的规划选址意见书；
　　（七）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；
　　（八）环境保护行政主管部门出具的初审意见或环境影响评价文件的审批意见；
　　（九）项目涉及水务、林业、海洋、航道、地震、水文等的须出具行业主管部门意见；
　　（十）招标基本情况表、总投资估算表；
　　（十一）节能评估文件；
　　（十二）根据法律、法规、规章规定应提交的其他文件。
　　第二十一条 发展改革部门应按照惠州市固定资产投资项目委托咨询评估管理有关规定对政府投资项目可行性研究报告、节能评估文件进行评审，并依据有关法律、法规、规章、标准、规范和政策以及评审意见对其进行审查或审批。
　　项目可行性研究报告的批准文件应包括招标核准意见表、总投资估算表和节能审查意见表。
　　第二十二条 项目主管部门向建设行政主管部门或行业主管部门申请项目初步设计审查时，应当提交下列材料：
　　（一）项目主管部门的申请文件；
　　（二）项目可行性研究报告批准文件；
　　（三）经项目主管部门自审的项目初步设计文件和初步设计概算书（含说明书、图纸、初步设计概算书等及电子版）；
　　（四）建设项目选址意见书（或建设用地规划许可证）；
　　（五）建设项目用地预审意见或项目建设用地批准文件；
　　（六）城乡规划部门对建设项目设计方案的审核意见；
　　（七）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；
　　（八）与建设项目实施相关的有关协议或批复文件（包括水务、林业、航道、地震、水文等相关部门的批复文件）；
　　（九）工程地质勘察报告；
　　（十）法律、法规、规章规定的其他文件。
　　第二十三条 项目主管部门向发展改革部门提出审批项目初步设计概算申请时，应同时提交下列材料：
　　（一）项目主管部门的申请文件；
　　（二）项目可行性研究报告和初步设计批准文件；
　　（三）项目初步设计概算书；
　　（四）法律、法规、规章规定的其他文件。
　　第二十四条 项目总概算应当包括从项目前期工作至决算所需的一切费用（包括土地使用费用）及依据有关规定确定的备用金。
　　第二十五条 发展改革部门在审查项目初步设计概算时，应当组织有关机构进行评审后核定。经审核的初步设计概算应作为控制投资的依据之一。
　　第二十六条 项目主管部门申请项目施工图设计审查备案时，应当提交下列材料：
　　（一）项目主管部门申请施工图审查备案报告；
　　（二）施工图设计文件审查备案表；
　　（三）由施工图审查机构出具的施工图审查合格书；
　　（四）城乡规划行政主管部门核发的规划许可证；
　　（五）勘察、设计、施工图审查合同；
　　（六）法律、法规、规章规定的其他文件。
　　第二十七条 项目主管部门申请项目预算审核时，应当提交下列材料：
　　（一）项目主管部门申请文件；
　　（二）项目可行性研究报告批准文件；
　　（三）初步设计审查意见和根据初步设计审查意见修正的项目初步设计方案；
　　（四）经审查合格的施工图和施工图预算；
　　（五）项目初步设计概算批准文件。
　　第二十八条 申请项目结算（决算）审核应当按财政部门的要求提供材料。

第四章 变 更

　　第二十九条 项目可行性研究报告确定的总投资额不能超过项目建议书总投资控制额。
　　因项目功能需要，项目可行性研究报告的总投资额必须超过项目建议书总投资控制额的，项目主管部门应报同级政府审定。
　　第三十条 项目概算总投资不能超过批准的可行性研究报告的估算总投资。概算总投资超过可行性研究报告批准的估算总投资，但仍在项目建议书批准投资内的，项目主管部门报发展改革部门审批；概算总投资超过项目建议书批准投资的，项目主管部门应报同级政府审定后到发展改革部门办理审批手续。
　　第三十一条 政府投资项目原则上应实行无现场签证管理制度。建设单位应当严格按照批准的文件要求进行政府投资项目的建设。
　　（一）政府投资项目在建设过程中，项目主管部门提出变更设计或增减项目可行性研究报告批准建设内容的，以及前期工作不扎实造成缺项漏项等的，必须经同级政府同意；
　　（二）政府投资项目在建设过程中，因自然灾害或勘探数据不全不实造成初步设计以及施工图缺漏，并且非施工单位原因造成的工程内容及工程量增减的，建设单位按惠州市建设工程设计变更及现场签证等有关规定办理，同时必须查实相关责任单位。
　　第三十二条 政府投资项目按本办法第三十一条第（一）项规定经同级政府同意后，建设单位应拟订变更方案报项目主管部门，按以下程序确认或批准后方可实施：
　　（一）相应减少或不增加建设费用，或需增加建设费用但累计项目总投资估算仍低于可行性研究报告批准总投资，且用地面积、建筑面积增减在经批准的用地面积、建筑面积10%以内的，由项目主管部门确认；
　　（二）需增加建设费用导致项目总投资估算超过可行性研究报告批准总投资的，或用地面积、建筑面积增减在经批准的用地面积、建筑面积10%及以上的，由项目主管部门报同级政府审定。
　　第三十三条 政府投资项目因本办法第三十一条第（二）项原因导致增加合同费用的，建设单位应拟订变更方案报项目主管部门，按以下程序确认或批准后实施：
　　（一）单项合同单次增加费用在该合同额10%以内的，或单项合同增加不超过100万元的，由项目主管部门确认；
　　（二）单项合同单次增加费用在该合同额10%及以上的，或单项合同增加100万元及以上的，由项目主管部门报同级政府审定。
　　第三十四条 项目主管部门在项目隐蔽工程完成后30日内，应对项目总投资进行测算，经测算总投资超过可行性研究报告批准的估算总投资，但仍在项目建议书批准投资内的，项目主管部门报项目审批部门审批；经测算总投资超过项目建议书批准投资的，项目主管部门应报同级政府审定后，到项目审批部门办理审批手续。
　　第三十五条 项目决算超过经批准的概算的，项目主管部门在报财政部门审核前，应报同级政府审定。
　　第三十六条 项目主管部门因本办法第三十一条原因向本级政府申请审核变更设计时，应当提交下列材料：
　　（一）项目主管部门的申请文件；
　　（二）项目变更设计的情况说明；
　　（三）变更方案；
　　（四）根据法律、法规、规章规定应提交的其他文件。
　　第三十七条 项目主管部门向发展改革部门申请调整项目建设或投资规模时，应当提供下列材料：
　　（一）项目主管部门的申请文件；
　　（二）项目调整建设或投资规模的说明；
　　（三）政府同意项目变更设计的批准文件；
　　（四）根据法律、法规、规章规定应提交的其他文件。

第五章 建设管理与监督

　　第三十八条 项目建议书应由专业机构或专业人员编制。估算总投资100万元及以上项目，项目主管部门原则上应委托有相应资质的咨询机构编制项目建议书，其中由住房和城乡规划建设、交通、水务、公用事业等部门作为项目主管部门的项目，以及已确定由代建单位代建的项目，可由该项目主管部门或代建单位自行编制项目建议书；其他部门作为项目主管部门的，应按照规定委托有相应资质的咨询机构编制项目建议书。
　　估算总投资100万元以下项目，项目主管部门原则上应委托有相应资质的咨询机构编制项目建议书，也可自行编写，编写人员中须有相应专业中级以上职称的专业人员。
　　第三十九条 项目建议书应当注明编写负责人和参与人员，及其工作单位、职务和职称；对项目建设的必要性、拟建地点、拟建规模、投资估算、资金来源以及经济效益和社会效益进行初步分析；加盖项目主管部门公章，并附相关文件资料。
　　第四十条 项目建议书批准后，项目主管部门方可开展项目可行性研究报告编制工作，同时落实项目规划、国土、环评等各项建设条件，开展方案设计等前期工作。
　　财政部门应根据项目特性，及时安排项目咨询评估、落实建设条件等项目前期工作费用，保证项目前期工作的顺利开展。
　　第四十一条 项目建议书批准后，项目主管部门应随即设立由具备相应项目管理经验的项目主管人员和建造、财务、统计等专业技术人员组成的项目建设管理机构，或按有关规定和程序委托代建单位，作为负责项目建设全过程管理的建设单位。
　　（一）项目主管部门自行组织设立项目建设管理机构的，应单独逐项出具管理机构任命书，并明确项目建设管理机构的权力职责；
　　（二）委托代建单位的，应通过公开招标的方式选择。
按照《惠州市政府投资非经营性项目代建管理办法（试行）》（惠州市人民政府令第58号）实行代建的，按其规定执行。
　　第四十二条 项目主管部门应委托有相应资质的咨询机构编制项目可行性研究报告。项目可行性研究报告应当对项目在技术、工艺和经济上是否合理可行，以及环境影响、节约能源、社会风险进行全面分析论证和评审，达到国家所规定的工作深度。
　　对经济、社会、环境和能耗有重大影响的政府投资项目，项目主管部门应组织听证，编制项目可行性研究报告前应当广泛征求社会各界和公众的意见，并按国家发展改革委《关于实行政府重大投资项目公示工作的指导意见》（发改投资〔2010〕3131号）和广东省发展改革委《广东省省级政府重大投资项目公示试点办法》（粤发改投资〔2011〕1057号）有关规定进行公示。
　　第四十三条 项目可行性研究报告经批准后，项目主管部门按核准的招标投标方式委托有相应资质的勘察、设计单位，依照经批准的可行性研究报告的要求进行初步设计和编制项目总概算。
　　第四十四条 项目及项目变更的勘察、设计、建筑、安装、绿化、设备、重要材料、监理和特许建设与特许经营投资人等应当依据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》、市有关规定和发展改革部门核准的招标方式进行招投标。
　　未经施工图审查或经审查不合格，以及未经预算审核的工程，不得进行工程施工招标。
　　第四十五条 政府投资项目原则上应实行工程项目施工总承包（含设备、材料等）招标，不得将工程项目进行分拆招标。严禁建设单位分拆发包工程。
　　工程建设项目确实需要分拆实施的，拆分后事项不适用《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》中可不进行招标的有关规定，仍必须按招标核准部门核准意见分别进行招标。
　　第四十六条 政府投资项目应按规定在指定的媒体发布招标公告，在规定的交易场所进行公开、公平招投标。
政府投资项目涉及的所有招标投标活动，包括勘察、设计、监理、咨询、代建单位、特许建设与特许经营者等服务招标，建筑、安装、绿化等施工招标，设备、重要材料等材料招标，必须进入规定的公共资源交易中心按规定的程序进行交易。
　　第四十七条 政府投资项目涉及政府采购的，项目主管部门应当按照《中华人民共和国政府采购法》和省、市相关规定进行采购。
　　第四十八条 政府投资项目业务承包人必须按《中华人民共和国建筑法》和原建设部《建筑工程施工许可管理办法》（建设部令第71号）向建设行政主管部门或国家规定的行业主管部门申领建筑工程施工许可证或开工报告批复后方可进场施工，并按建设规范、安全生产、环境保护等有关规定完善施工现场管理。
　　第四十九条 政府与其他出资人共同投资的项目，各方资金应当同步到位。
　　第五十条 政府投资项目应实行国库集中支付制度。
　　建设单位凭批准文件和勘察、设计、施工、监理、设备供应等合同以及项目主管部门负责人签署的拨款申请，到财政部门办理拨款手续；财政部门经审核后在年度计划投资额范围内的，直接向勘察、设计、施工、监理或设备供应等承包商拨付建设资金。
　　第五十一条 建设单位必须按照国家和省、市有关规定向规定部门报送统计或财务资料和数据。
　　第五十二条 政府投资项目必须严格执行隐蔽工程、单项工程和项目竣工验收制度。
　　第五十三条 工程结算和竣工财务决算由财政部门负责审核和批复。工程结算应在收齐结算资料后60日内出具审核意见，工程结算定案后30日内建设单位应向财政部门报送竣工财务决算报告，财政部门在收到报告15日内出具批复意见。批复意见是办理资产移交、产权登记的依据。
　　项目预算和结算、竣工财务决算的审核接受工程造价管理部门和审计部门的监督。
　　第五十四条 政府及各有关行政管理部门，应按照职能分工加强对政府投资项目的管理和监督。
　　（一）发展改革部门负责监督检查年度政府投资项目计划的执行情况并向本级政府报告，并参照国家和省重大建设项目稽察办法对政府投资重大建设项目实行稽察。对涉及本办法第三十五条的项目，市重点项目稽察办公室应重点稽察，对设计变更的原因查实相关责任单位，并由有关部门依法依规追究责任。
　　（二）审计部门依法对政府投资项目的预算执行情况和结算（决算）进行审计监督，对列入审计项目计划的政府投资项目，按照《中华人民共和国审计法》、《惠州市市属财政性基本建设项目审计实施办法》（惠州市人民政府令第24号）和《惠州市重大工程项目全程跟踪审计操作办法》（惠府〔2005〕80号）等规定实施审计或跟踪审计。
　　（三）财政部门按照《中华人民共和国预算法》等法律法规规定，加强对政府投资项目的财务监督管理及政府采购工作，加强对工程预、决算的审核，实行对重要项目派驻财务总监的制度。
　　（四）建设行政主管部门和行业主管部门应依据国家和省、市的有关法律、法规、规章和政策的规定，通过建立信用评价体系，对政府投资项目建设参与单位的行为操守进行监督。
　　第五十五条 发展改革部门应会同财政等有关部门对已竣工的重大政府投资项目进行后评价，考核项目的投资效益。
市重点项目稽察办公室应定期或不定期组织专项稽查，对竣工项目执行本办法情况进行检查。


第六章 责 任

　　第五十六条 项目主管部门或建设单位有下列行为之一的，责令限期整改，并由监察部门根据其情节轻重，依法追究项目主管部门或建设单位负责人和直接责任人的责任；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
　　（一）未经批准擅自开工的；
　　（二）未经批准擅自变更设计、提高或降低建设标准，扩大投资规模的；
　　（三）未依法依规组织招投标的；
　　（四）建设单位人员配置达不到要求的；
　　（五）转移、侵占或者挪用建设资金的；
　　（六）工程现场签证和设计变更审核把关不严，造成损失浪费的；
　　（七）因参建单位原因造成的设计变更未追究其相关责任的；
　　（八）工程资料管理不善造成关键资料缺失的；
　　（九）未经交工或竣工验收或者验收不合格而交付使用的；
　　（十）已经批准的项目，无正当理由未及时实施或者完成的;
　　（十一）其他严重违反有关法律、法规、规章、政策和本办法规定的行为。
　　第五十七条 政府投资项目因勘探数据不全、不实造成变更设计的，追究勘探单位责任；经批准的项目可行性研究报告、初步设计、施工图内容缺漏、不规范造成变更设计的，依法依规追究设计单位、评审单位、审批单位、备案单位等相关单位责任。
　　第五十八条 参建单位违反有关法律、法规和规章规定的，由城乡规划、建设、国土资源等有关行政主管部门依法处理；造成投资损失的，依法承担赔偿责任。
　　第五十九条 政府有关部门有下列行为之一的，责令限期纠正，并由监察部门根据其情节轻重，依法追究部门主要负责人和直接责任人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　（一）违反本办法规定批准或审查项目建议书、可行性研究报告、初步设计、初步设计概算、施工图设计、施工许可证，造成重大损失的；
　　（二）未按规定审批政府投资项目的规划、用地、环评、水务、林业、航道、地震、水文等，造成重大损失的；
　　（三）违反本办法规定拨付建设资金的；
　　（四）未按规定审核政府投资项目预算、结算和决算，造成重大经济损失的；
　　（五）对招投标交易活动过程监管不力导致招投标结果显失公平、公正的；
　　（六）未依法依规进行审计的；
　　（七）在政府投资决策及实施中因故意或重大过失造成重大损失的；
　　（八）其他严重违反有关法律、法规、规章、政策和本办法规定的行为。
　　第六十条 政府投资项目发生重大质量事故的，依法追究项目建设单位和相关参建单位及其直接负责的主管人员、其他直接负责人员的法律责任。
　　第六十一条 国家机关及有关单位的工作人员在政府投资项目建设过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，没收非法所得，并依法追究其行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附 则

　　第六十二条 按规定在本市审批的政府投资项目按本办法规定执行。按规定须报省级及以上行政管理部门审批的政府投资项目，国家、省对审批程序和要求有规定的，从其规定；没有规定的，参照本办法执行。
　　第六十三条 本办法自2012年9月1日起施行，过去市政府发布的相关规定与本办法规定不一致的，以本办法为准。本办法有效期5年。




专 利 侵 权 判 定 原 则

王双厚


专利侵权判定一直是各国司法实践中的一个难点问题。专利侵权判定和判断合同违约不一样，合同有相应的合同条款，可操作性比较强，而专利侵权判定需要与权利要求书做比较，被控产品方案很多情况下与权利要求书都是不一致的，不一致达到什么程度构成侵权，不一致达到什么程度不构成侵权，这是一个比较难解决的问题，因为既涉及到法律衡平的问题，同时又涉及到技术问题。从国外的侵权判定司法实践来看，经历了一个从整体方案比较到具体特征一一进行对比的过程，我国侵权判定很大程度上借鉴了国外尤其是美国的侵权判定原则。本章将讨论关于专利侵权判定的几个基本原则，着重探讨其中的等同原则，因为该原则是专利侵权判定中的一个难点问题。
第一节 全面覆盖原则
全面覆盖原则是专利侵权判定中的一个最基本原则，所谓全面覆盖原则，是指如果被控物或者方法侵权成立，那么该产品或者方法应该具备专利权利要求中所描述的每一项特征，缺一不可。
在判定专利侵权时，最先适用的是全面覆盖原则。在下述几种情况下，视为被控物全面覆盖了专利的权利要求。
1、字面侵权。即从字面上分析比较就可以认定被控物的技术特征与专利的必要特征相同。
比如，一项专利，其权利要求为：Ｈ型强场磁化杯体（１），其特征在于：杯体的两侧各镶嵌一块永久磁铁（２）。
如果被控物的杯体两侧各镶嵌了一块永久磁铁，那么可以看到，被控物的结构与权利要求所描述的结构一模一样。
2、专利权利要求中使用的是上位概念，被控物公开的结构属于上位概念中的具体概念，此种情况下适用全面覆盖原则，被控物侵权。
比如，一项专利，其权利要求为，一种新型机器人行走机构，其特征在于：电机接传动机构，传动机构的输出轴上装有驱动轮。
被控物的结构为，电机经齿轮传动，输出轴上装有驱动轮。被控物采用齿轮传动，齿轮传动的结构属于“传动机构的具体概念，因此，被控物属于侵权。
3、被控物的技术特征多于专利的必要技术特征，也就是说被控物的技术特征与权利要求相比，不仅包含了专利权利要求的全部特征，而且还增加了特征，此种情况仍属侵权，因为适用全面覆盖原则就是只要被控物具备专利权利要求的全部特征就算侵权，而不问被控物是否比权利要求的多。
比如，一项专利，其权利要求为，一种电褥子，其特征在于：具有绝缘性能好的电阻丝。
被控物的结构具有绝缘好的电阻丝，而且还具备一个电阻丝短路保护装置，尽管被控物的特征多于专利权利要求，而且可能还具有一定的创造性，由于被控物的结构覆盖了权利要求的全部特征，所以被控物侵权。
实践中，公众可能对此有一些不理解，觉得被控物的特征多于权利要求，而且性能可能还要优于专利产品，为什么还要算做侵权呢？这是因为专利保护的是智力成果，在后的产品如果是在专利产品的基础上进行了改进，尽管可能性能要优于专利产品，但是由于使用了他人的专利，利用了他人的智力成果，就必须获得他人的许可，否则就是侵权行为。
由此，引申出另外一个问题，就是前面所述的被控物，其特征多于专利权利要求，但是多出的特征可能具备一定的创造性，也可能申报专利，并获得专利权。司法实践中，这种情况也经常出现，也就是说被控物也具有在原告之后申报的专利，该专利是在原告专利基础上的改进专利，就如前面所分析的，由于被控物全面覆盖了原告专利的权利要求特征，被控物侵权，即使该产品获得了专利权。针对此问题，最高人民法院出台了司法解释，明确规定，在原告和被告都具备专利的情况下，如果被告的专利在后，那么在专利侵权判定时，不考虑被告的专利。
前面探讨的是适用全面覆盖原则什么情况下，被控物为侵权，下面谈一下，何种情况下被控物为不侵权。
在被控物缺少权利要求的技术特征时，被控物不侵权。这里需要指出的是，此种情况下被控物不侵权，其前提是侵权判定不适用等同原则和多余指定原则，等同原则和多余指定原则将在后面加以论述。
比如，一项专利，其权利要求为：一种新型消火栓保护筒，具有进水管、出水管，其特征在于：筒体为玻璃钢制成，筒体和进水管和出水管之间通过密封圈连接在一起。
被控物的筒体由玻璃钢制成，也具有进水管和出水管，但是筒体和进水管和出水管之间直接焊接成一体，没有密封圈这个结构，由于被控物缺少权利要求中的一个特征，所以被控物不构成侵权。
在做出不侵权决定的时候，还有一个应该注意的问题，就是缺少的权利要求中的特征不仅指权利要求特征部分的特征，而且包括前序部分的特征。如前举的专利权利要求的例子，进水管、出水管就属于前序部分的特征，该特征为现有技术部分的特征，“其特征在于”后面的特征就属于特征部分的特征，有的时候，在被控物缺少前序部分的特征时，也可能构成不侵权。
第二节 等同原则
前面所讨论的是全面覆盖原则，在实际中，被控物适用该原则判定侵权是很少的，很多的情况下，适用的是等同原则。所谓等同原则，就是尽管被控物不具备专利权利要求的全部特征，但是被控物不具备的专利特征在被控物上面能够找到该特征的等同替换物，此种情况下，被控物判定侵权。
比如，一项专利，其权利要求为，一种机器人的移动机构，其特征在于：
具有六个沿圆周方向均匀分布的驱动臂，驱动臂内设置有电机，电机经齿轮传动接位于驱动臂端部的驱动轮。
被控物的结构为，具有六个沿圆周方向均匀分布的驱动臂，驱动臂内设置有电机，电机经链条传动接位于驱动臂端部的驱动轮。被控物缺少专利权利权利要求中的齿轮传动特征，但是由于链条传动属于齿轮传动的等同替换，所以被控物适用等同原则，属于侵权。
上述的案例属于一个非常典型的适用等同原则判定侵权的案例，实践中，适用等同原则的情况都要比这个案例复杂。如何适用等同原则，一直是专利侵权判定中的难点问题。而且，即使在专利保护制度非常发达的美国，对此问题，司法界也没有达成共识。我国实施专利法不到20年的时间，而欧美国家实施专利制度已经有几百年的历史，我国在进行专利侵权判定时，很多的都是借鉴欧美国家的经验，尤其是美国的经验，因此，在探讨如何适用等同原则的问题时，研究美国等同原则的历史发展更能够帮助我们从根本上理解等同原则，进而找到适用于我国的等同判断标准。
1853年的威南诉丹麦德一案是美国最早使用等同原则判定专利侵权的案例之一。威南设计了一种呈圆锥形的，可以平均分配压力的车厢，该车厢获得了专利。丹麦德设计了一种车厢，该车厢的车厢上部呈八角形，下部为到金字塔形。威南诉丹麦德专利侵权。一审法院认为，威南的专利权利要求规定车厢为圆锥形，丹麦德设计的车厢不是圆锥形，所以侵权不成立。美国最高院认为，专利权人不可能造出一个绝对的圆锥体；如果被告的车厢的形状已经与圆锥体足够接近，它的功能和效果和专利基本一样，法院应该判定专利侵权成立。鉴于这个案子的特殊情况，法院应采取特别措施保护专利权人的利益，这种特别措施后来被称为等同原则。
在1950年的格里夫油罐案中，美国最高人民法院对等同原则在现代专利法中的地位重新加以确定。格里夫油罐案中，原告专利的权利要求为以碱土性硅酸盐为主要成分的焊剂。原告的主要成分为镁，镁属于碱土金属，其硅酸盐是碱土性硅酸盐的一种。被告的产品为锰，锰的硅酸盐不属于碱土性硅酸盐。原告的专家证人指出，镁和锰成分作为焊剂功能相同。法院根据等同原则判专利侵权成立。法院在判决中写到“法院应该认识到，完全一模一样地照抄照搬在实践中是非常少见的。如果允许其他人稍加改动就照抄照搬专利，那么专利保护就变成空洞无用的东西。等同原则的核心就在于防止其他人剽窃专利发明的成果。”
从判决中可以看到，美国法院最设立等同原则的初衷是防止被告照搬照抄专利，以做非实质性改动来逃避承担侵权责任。由此引申出一个问题，在被告没有进行抄袭的情况下，能否适用等同原则。多数国家的法院都自动适用等同原则，而不考虑被告是否有抄袭行为，我国也采用此观点。笔者认为，这种观点是正确的，因为，等同原则的本意在于公正合理的对专利的保护范围进行限定，而不仅仅局限于文字，专利是否构成侵权不以被告故意为前提条件，如果认定抄袭后才能够适用等同原则，无疑等于承认了故意为专利侵权的前提条件。
1983年休斯航空公司诉政府一案中，是美国联邦巡回上诉法院第一次将整个专利发明和等同原则联系在一起。休斯航空公司专利的权利要求有两项技术特征，一个是位于卫星上把卫星运行姿势的有关数据传送给外部控制系统的装置，另一个是位于卫星上用于从外界接收调整卫星运行姿势的信号装置。一审判决认为，被控物不具备权利要求规定的两种装置及其等同物，因此不构成侵权。二审联邦巡回法院认为，被控物都具有喷气式发动机、日光感应器和无线电器械，区别在于被控侵权物用现代化的计算机技术来取代权利要求规定的两种装置，一审法院关于只有被控物具备了权利要求的每一个特征或等同物时，才算侵权的观点是错误的，法院应该把专利发明作为一个整体和整个被控物进行比较，如果被控物用大致相同的方式、完成大致相同的功能、并且达到大致相同的效果，法院就应该根据等同原则判定专利侵权成立。联邦上诉法院把“整个专利发明”和等同原则联系在一起，并且明确指出，即使被控物缺少权利要求规定的某一项技术特征及其等同物的时候，专利侵权也有可能成立。
笔者认为，这个判决体现出的最重要的思想就是，等同是指整体等同，而不管被控物中是否具备权利要求中的每一个特征或者等同物。这种思想无疑是对专利权人是有利的，但同时这种思想又带来了另外的问题，适用这种思想进行侵权判定，可能会使专利的保护范围变得模糊不清。因为正常情况下，专利权利要求的各个特征共同构成了权利的保护范围，被控物具备权利要求中的每一个特征或者等同物才能够构成侵权，而适用这种思想进行侵权判定，可能被控物缺少了其中的一项或者多项特征仍能构成侵权，公众会变得无所适从，不知道到底专利的保护范围是什么。
在1987年的潘沃特公司诉威兰德公司一案中，联邦巡回法院在判决中对等同原则做了与前一个介绍的判决不同的论述。
潘沃特公司专利的权利要求为：
“一个自动分类机，包括：
1、根据被分选物的重量发出相应信号的电子秤量装置；
2、用于预定基数的第一基准信号装置；
3、用于比较电子秤量装置所发出的信号和第一基准装置的预定基数的第一比较装置；
4、根据被分选物的颜色发出相应信号的光学探测装置；
5、用于比较光学探测装置所发出的信号和第二基准装置的预定基数的第二比较装置；
6、根据被分选物的位置变化发出相应信号的里程装置；
7、根据里程装置和第二比较装置所发出的信号，连续指示被分选物在电子称量装置与光学探测装置之间传送过程中的位置变化的第一位置指示装置；
8、根据里程装置、第一比较装置和第一位置指示装置所发出的信号，连续指示被分选物被称量后位置变化的第二位置指示装置；
9、根据第二位置指示装置决定被分选物类别的卸货装置。”
专利说明书显示权利要求所规定的各个装置构成了一个封闭式的电路系统。被控物用一个计算机程序代替了这个封闭式电路系统。一审法院认定，被控物不具备权利要求所规定的指示功能或等同物，专利侵权不成立。潘沃特公司上诉时提出，一审法院把权利要求所规定的技术特征和被控物逐一进行比较，这种适用等同原则的方法是错误的。联邦巡回上诉法院维持一审判决，在判决中指出：“如果被控物以几乎同样的方式，完成几乎同样的功能，并且达到几乎同样的效果，根据等同原则，侵权有可能成立。这个原则并不意味着法院就可以忽略掉权利要求里的某一技术特征。在适用等同原则时，法院必须把每一项技术特征都视为权利要求的一部分。每一项技术特征都是重要的、必不可少的。原告必须证明每一项技术特征或者它的等同物都在被控侵权物里存在后，法院才能认定专利侵权成立。”在这个案子中，被控物没有专利权利要求中所谓的第一位置指示装置和第二位置指示装置，也没有贮存和传递被分选物位置变化数据的功能，而是使用计算机把被分选物的颜色和重量的数据贮存起来，加以分析，由于被控侵权物不具备原告专利权利要求里的每一项技术特征或者等同物，专利侵权不成立。
在该判决做出后，美国的专利界最初以为那种“整体等同”而不管是否具备每一个专利特征的判定方法将不再适用，但是在此之后，美国仍然有“整体等同”而缺少专利特征被判定为侵权的案例出现，也就是说在美国，如何适用等同原则仍然没有形成统一意见。在美国的专利界，还有一种观点是，两种适用等同原则的方法是可以并存的，法院根据具体的案情来决定采用哪一种方法。