宪法效力问题研究

谢维雁


[英 文 名] On Validity of Constitution

[内容摘要] 宪法效力及对宪法效力的研究具有重要的实践和理论意义。认为宪法效力具有直接法律效力或间接法律效力都不科学，宪法具有效力即意味着宪法可以被直接适用或宪法具有“直接”法律效力，不存在宪法具有间接法律效力问题。宪法效力具有最高性、权威性、稳定性、全面性以及保障制度专门化与多元化的特点。宪法遵守和宪法适用是宪法效力实现的两种基本方式，而宪法效力的充分实现有赖于优化宪法实施的环境和完善宪法自身内容。

[关 键 词] 宪法效力 宪法遵守 宪法适用



前言：宪法效力的意义

宪法的效力，是指宪法的法律强制性和约束力，是宪法作为国家根本法对整个国家生活和社会生活进行调整所具有的最高法律效力。具体而言，它是指宪法在属时、属地、属人、属事四维度中的国家强制作用力[1]。 宪法效力问题，是宪政实践和理论的核心问题之一，也是立宪和行宪所面临的首要问题。其意义在于：第一，宪法具有法律效力是立宪主义理念即限制政府权力、保障人权的基本假定，也是制宪、行宪的正当性基础。宪法没有效力，则立宪主义理念不能实现，制宪沦为政治标签，行宪则只是政治与权力获得合宪性的工具。第二，宪法的效力是宪法规范与社会现实相统一的表现。宪法效力是宪法的普适性价值落实到社会实际的桥梁，是纸上的宪法转化为实际规范（活的宪法）的中介。宪法规范与社会现实处于动态平衡之中，一方面社会现实的发展要求宪法规范与之相适应，另一方面宪法规范又要规范社会现实，校正“越轨”行为。因此，宪法效力既体现了宪法的适应性，又体现了宪法的权威性。第三，宪法具有普遍效力，是宪政国家、法治社会的基本前提和重要特征。一切宪政国家、法治社会的制度措施的落实都最终依赖于宪法效力。宪法具有效力，是现代国家的道德基础和合法性源泉，也是现代社会生活方式或生存状态的理性根据。第四，法律效力的实质是国家强制作用力的实现，宪法是国家根本大法，其效力自然是国家强制作用力的根本实现形式。因此，宪法有无效力以及其效力的实现程度反映了国家强制力的实现程度，宪法效力关乎国家安危和社会稳定。

对宪法效力的研究也具有极为重要的意义。研究宪法效力的目的是更好地、更充分地实现宪法的效力。由于种种原因，我国宪法学界对宪法效力的研究尚不深入，鲜有系统而专门的论述，当前通行的宪法学教材也几乎都不涉及宪法效力问题。本文拟就宪法效力问题作一些基础性探讨，以期引起学界进一步深入的研究。



一、 直接效力与间接效力之争及评述

宪法的直接效力与间接效力之争起源于德国。其背景是欧洲大陆公法与私法划分传统。宪法直接效力说的代表人物是尼伯泰。直接效力说认为，宪法的约束对象不仅仅指国家权力，而且也应涉及到公民间的私人法律关系的领域，要把传统的私法领域纳入宪法的直接约束范围之内，以便切实维护公民的基本权益。直接效力说产生的社会根源在于，20世纪以来特别是第二次世界大战后，各种民间组织规模扩大，影响力增大并成为公民生活中第一依赖因素，其对公民基本权利的压抑和侵犯之可能性及现实性大为增加。但是，这种观点受到质疑，将公法（宪法）效力扩展到私法领域，包含着不能容忍的弊端：这将导致公法与私法的混淆、宪法与其他部门法的功能重叠，并抹煞了宪法所固有的基本属性[2]。于是，德国学者迪利赫、马温茨等提出了宪法的间接效力说，认为，“宪法规定虽然不对私人之间关系产生直接效力，但也不是没有关系，而是间接产生效力。……如果用公式来表示的话，那就是：公民的各项自由权利减去私法保障的部分等于宪法保障的领域”[3]。德国关于宪法直接效力与间接效力之争的焦点是作为公法的宪法在私法领域是否有效。

我国宪法学界关于宪法直接效力与间接效力的争论与此并无直接关联。目前，在我国主张宪法具有直接效力（简称为“直接效力论”）的学者是在以下两种意义上界定所谓“宪法的直接效力”的，一是指“宪法可以直接地在国家社会生活中发挥作用，不必通过其它部门作为中介”[4]。一是指宪法在法院的直接适用，“宪法应当具有直接的法的效力，这里法的效力的约束力或强制力是指在法院它有没有约束力，也就是指在发生了纠纷以后，它有没有被作为判断违法与否的标准”[5] 。实际上，上述关于宪法直接效力的含义可进一步抽象为：宪法具有直接适用性（不止于法院）。也有学者不承认宪法具有直接效力（简称为“间接效力论”）。主要理由包括：宪法规范比较原则，有待于其他一般法加以具体化和补充，如果不制定相应的普通法律加以补充，使之具体化，便无法据以为判断行为正确的标准，无法付诸实施。因此，宪法的效力是间接的而不是直接的，表现在，一是在处理具体案件中，宪法条文不能被直接引用；二是对于违宪行为，不能直接追究其法律责任[6]。

针对我国学界关于宪法直接效力与间接效力的论争，笔者认为：

第一，宪法“直接效力论”值得商榷。论者认为，“宪法的直接效力”，意味着宪法不通过部门法作为中介而直接在国家社会生活中发挥作用。这暗示：宪法通过部门法在国家社会生活中发生作用就是宪法具有间接法律效力。“直接效力论”者否认宪法具有间接效力，而意指宪法将完全不通过中介（部门法）直接在国家社会生活中产生法律效力。这一观点是不科学的，也难与实践相符。事实上，许多宪法条文并不直接作用于国家社会生活，而必须通过其它法律、法规的具体化才能实现。但我们并不能因此就说宪法仅具有间接法律效力。因为，判断宪法是否具有直接法律效力的标准不是看宪法能否直接在国家社会生活中发挥作用，而只能是看它相对于宪法调整对象而言是直接的还是间接的。部门法本身应该是宪法调整的对象，宪法规定的原则、精神及其他具体内容在部门法中得到遵从、维护即实现了宪法的效力，宪法就具有效力（即所谓“宪法的直接法律效力”），而不能认为必须在实际社会生活或具体社会关系中直接发生作用宪法才具有效力。以在法院直接适用作为宪法具有直接效力的唯一标准显得更不科学。因为，“法不只是评价性规范，它也将是有实效的力量。而从理念王国进入现实王国的门径，则是谙熟世俗生活关系的法官。正是在法官那里，法才道成肉身”[7]。宪法也不例外，它不仅仅是一种评价性规范，而必须为法官即法院适用，否则，宪法就不能称之为法律。

第二，宪法“间接效力论”也难以成立。首先，不制定相应的普通法律加以补充，使之具体化，宪法规范便无法付诸实施，这一说法是不正确的。普通法律“依据宪法制定”，本质上就是宪法的实施，即宪法效力的实现，而不是待普通法律在具体社会生活中发生效力后才间接地实现了宪法的效力。其次，即使以下说法是符合我国实际的，即宪法条文在处理具体案件中不能被直接引用，这也只是我国宪政建设中的不正常现象，表明我国早期宪政实践背离了法治的普适性原则，并不能成为宪法仅具有间接法律效力的依据。而事实上，尽管宪法条文在处理具体案件中不能被直接引用这一中国特有现象至今仍未得到根本改变，但宪法在法院的适用近年来获得了很大的进展。一方面，宪法学界对宪法在法院的适用即所谓宪法司法化倾注了极大的热情，对宪法司法适用性的研究取得了极富价值的成果[8]。另一方面，2001年最高人民法院就山东齐玉苓案的批复，被认为是中国宪法司法化的第一案，虽然这一说法并不确切（许多学者的研究表明，在此之前的地方法院早有依据宪法进行裁判的先例），但它彻底否定了“宪法不具有直接适用性”的观点。有学者对最高法院的这一批复提出了不同的意见，认为关于教育权根本无须依据宪法[9]。最近成都某法院又受理了完全以宪法条文为依据的平等权案。可以说，宪法在法院的全面适用目前仅仅是技术和时间上的问题，在理论上已不存在任何障碍。再次，间接效力论者认为，对违宪行为不能直接追究法律责任。这是一种完全错误而且有违事实的说法。不仅许多国家宪法都对违宪责任及追究作了具体而明确的规定，而且也有大量的实证案例。我国宪法虽未明确规定违宪构成但仍有追究违宪责任的原则规定，如现行宪法第5条规定：一切违反宪法的行为必须予以追究。

第三，以宪法的原则性和纲领性否定宪法的法律效力是不正确的。一些宪法学者认为，由于宪法具有原则性、概括性、纲领性和无具体惩罚性，因此宪法不能进入诉讼。这实质上是以宪法的原则性、概括性、纲领性和无具体惩罚性，否定了宪法的法律效力。因为，法律效力的一个重要方面便是司法效力，即能够进入诉讼。不能进入诉讼或不具有司法效力，意味着宪法没有法律效力。“法律制定出来就是要被实施、被执行的；没有不是为了实施、为了执行而制定法律的”[10]。宪法亦然。通过正式程序制定的宪法，其最直接的目标就是要具有法律效力，这是所有立宪主义理论的前提性预设。因此，宪法中的原则性、纲领性条款也应当具有法律效力。有学者认为，宪法中的原则性、纲领性条款是为了弥补具体法律之不足或漏洞的，甚至“在成文法国家，宪法存在的一个重要的理由就是弥补一般法律的漏洞，避免出现法律真空”[11]。这意味着，即使宪法的纲领性、原则性条款，也能够、应当而且必须进入诉讼，即必须获得适用。

第四，笔者认为，根本无须提出宪法直接效力或间接效力的学说，宪法具有“直接效力”是无须论证的。笔者在这里说的“直接效力”与前述直接效力论者的“直接效力”有质的区别。我所谓宪法直接效力即是宪法针对自身调整对象所具有的法律效力，而非针对社会现实和具体社会关系。因此，和其他任何部门法一样，说宪法具有效力即意味着宪法具有直接效力。说宪法具有间接法律效力，不仅存在理论上的荒谬性，而且具有极大的误导性，似乎宪法不能直接适用。法律效力只能是直接的，不存在仅具有间接效力的法律。因此，主张宪法仅具有间接法律效力即主张宪法没有法律效力。

第五，宪法具有最高法律效力的本质含义在于宪法的直接适用性。“最高法律效力”意味着：在效力不一的规范等级体系中，宪法居于最高地位，其效力比其他规范高。在其他规范与宪法规范相一致的情况下，直接适用其他规范。直接适用其他规范隐含着其他规范不能违宪，宪法在此仍然具有法律效力，宪法实现了对其调整对象——一般法律的约束，而不是直接作用于具体的社会关系。在其他规范与宪法规范不一致的情况下，应当直接适用宪法规范。因此，宪法具有最高法律效力即表明宪法可以被直接适用，具有所谓“直接”法律效力。

总之，笔者认为，宪法具有法律效力即意味着宪法的直接适用性，一部真正有效的宪法不可能具有间接法律效力。从世界范围看，有的国家为避免实践中所谓直接效力与间接效力的论争，在宪法中明确规定宪法具有直接法律效力。如俄罗斯联邦宪法（1993年）第15条第1款规定：“俄罗斯联邦宪法具有最高的法律效力和直接的作用，适用俄罗斯联邦全境”[12]。俄罗斯联邦宪法的直接效力表现在以下两个方面：一是俄罗斯联邦宪法法院直接依据俄罗斯联邦宪法条款和有关法律条款，审理宪法诉讼案；一是国家立法机关的立法活动，因为俄罗斯联邦现行宪法的许多条款要求制定颁布普通法律，立法活动使宪法条款得以执行[13]。



二、 宪法效力的特点

与一般法律效力相比，宪法效力具有如下特点：

（1）最高性。这是宪法效力最重要的特征。宪法效力的最高性，一方面根源于宪法作为国家根本法的地位，有人甚至认为，宪法的效力就是“指在一国法律体系中宪法的地位”[14]。另一方面根源于宪法是由人民制定的这一理论预设 [15]。宪法效力的最高性表现在：第一，宪法处于一国法律规范体系的最上层，是其他法律规范的最终依据，而且，其他法律法规都不得与宪法相抵触，任何违宪的法律不得生效或者须经由特定机关宣告其无效。在没有成文宪法的国家，如英国，议会有无上权威，它所制定的法律都是最高的，它的法律制度把一切法律（包括宪法法律）提高到了其他国家中宪法应有的高度[16]，这是英国宪法效力最高性的特殊表现。宪法效力的最高性是相对于其他法律而言的，有人将宪法的效力高于普通法律，称之为宪法的至上性[17]。宪法效力具有最高性的实质意义在于：一般法律规范与宪法条文相抵触时，一般法律规范失去效力，宪法条文可成为直接适用的依据。第二，宪法是一切组织和个人活动的根本准则，任何行为都不得违反宪法的规定。

（2）稳定性。宪法效力的稳定性不同于宪法的稳定性。宪法的稳定性，是指它比一般法律规范变动少，能在较长的时间内适用，能适应较大限度的社会变化[18]，它主要是指宪法的内容不轻易的修改、变化。宪法的稳定性是通过宪法效力的稳定性来实现的，但宪法效力的稳定性不涉及宪法内容的修改、变化，仅意味着一部生效的宪法在一段时间内无论在形式上还是事实上都保持着同等的效力，它表明了一部宪法有效规制社会生活的连续状态。我国1954年宪法存在了大约20年（在内容和形式上呈现出宪法的稳定性），但在1957年后其实施受到削弱，文革十年遭全面破坏，被不宣而废[19]，在以后的时间里宪法虽仍保持形式的稳定性，但宪法效力丧失了稳定性，并进而导致了社会的混乱。因此，宪法效力的稳定性直接体现了宪法的秩序价值，使人们能够依据宪法的“提示”理解自己及他人行为的性质与后果，从而对未来的生活作出有效的预测、规划、安排，促进社会的有序化。宪法作为国家根本大法，除了其内容和形式应具有稳定性即不轻易修改、变更外，其效力也必须保持稳定性，这是确保宪 政价值得以实现的一般前提条件。“一部有效的宪法可以引发人们对政治进程的稳定寄以期望的规则体系。稳定可行的宪法是社会稳定的制度和法律前提”[20]。
山东省德州市人民政府办公室


德政办发〔2007〕31号


德州市人民政府办公室关于印发《德州市区环境卫生长效管理暂行办法》的通知

德城区人民政府,德州经济开发区、德州运河经济开发区管委会,市政府有关部门:
　　《德州市区环境卫生长效管理暂行办法》已经市政府同意,现印发给你们,望认真遵照执行。
　　



德州市人民政府办公室
二○○七年九月十八日



　　 德州市区环境卫生长效管理暂行办法

　　 第一章　总　则
　　第一条　为加强市区环境卫生的长效管理,杜绝市区无主垃圾的出现,实现环境卫生管理的规范化、标准化、制度化,根据建设部《城市生活垃圾管理办法》和《城市建筑垃圾管理规定》、《山东省实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》、《德州市城市垃圾管理办法》等有关规定,结合我市实际,制定本办法。
　　第二条　本办法适用范围:市城市规划区北到北外环线、南到南外环线、东到减河、西到河北省交界处区域内出现的各类垃圾的清除。
第三条　本办法所称无主垃圾是指无任何正当理由,在规定垃圾收集点外出现且3天以上得不到清除的垃圾。
　　第四条　市城管执法局为市环境卫生行政主管部门;德城区城管执法局、德州经济开发区市容处、德州运河经济开发区管委会、新城办事处为各自行政区内环境卫生行政主管部门,负责长效管理责任划分区域内垃圾清除的组织落实。
　　 第二章　道路卫生保洁与垃圾收集管理
　　第五条　城市道路的保洁与垃圾收集。东风路、湖滨大道等22条主干道,由市城管执法局负责。市区南起于官屯大桥、北至大学路、东起岔河桥、西至京沪铁路范围内(以下简称老城区)除市城管执法局管理外的道路,由德城区负责;市区内京沪铁路以西,由德州运河经济开发区负责;市区内康博大道以东区域(除104国道和高速公路以东的314省道外),由德州经济开发区负责;新城办区域由新城办和市城管执法局按原方式共同负责。
　　第六条　城乡结合部、背街小巷及社区的保洁与垃圾收集。老城区由德城区负责;市区内京沪铁路以西区域,由德州运河经济开发区负责;市区内康博大道以东区域(除104国道和高速公路以东的314省道外),由德州经济开发区负责;新城办区域由新城办负责。“三区一办”要按照“两级政府、三级管理、四级网络”的总体要求和管理重心下移的原则,健全环卫管理机构,完善管理网络,社区明确专人负责。
　　第七条　住宅小区的保洁与垃圾收集。各居民小区物业管理企业要安排专人对小区内的保洁及垃圾收集进行管理,实行袋装化收集,并按规定的时间倾倒到环卫管理部门指定的地点;无物业管理的住宅小区及其他居民区的卫生保洁,由其所在街道居委会负责。
　　第八条　商业区、市场内的保洁与垃圾收集。市场开办单位负责市场的卫生保洁工作,工商部门协调做好各类市场环境卫生的保洁管理。
　　第九条　“三区一办”及各相关单位要严格按照德州市道路保洁管理标准的规定,规范道路保洁作业,做到时间统一、标准统一,切实提高道路保洁水平。
　　 第三章　垃圾清运管理
　　第十条　市区内康博大道以东区域(除104国道和高速公路以东的314省道外),由德州经济开发区负责;其它区域由市城管执法局负责。道路零星垃圾由市区两级环卫部门的保洁人员负责清扫并收集到指定垃圾点,再由垃圾清运人员负责清运到垃圾中转站或垃圾处理场。长效管理责任划分区域的垃圾,由责任单位负责清除,并运输到垃圾处理厂。
　　第十一条　建筑垃圾一律由市城管执法局负责统管统运。
　　第十二条　各责任单位发现区域内出现乱倒的建筑垃圾,应在1日内向市环卫处进行投诉,市环卫处应在2日内对其进行彻底清除。如形成垃圾混杂,则由责任双方分别承担应清运的垃圾。
　　第十三条　运输车辆具备全封闭运输机械装置或密闭苫盖装置、安装行驶及装卸记录仪和相应的建筑垃圾分类运输设备。
　　第十四条　生活垃圾收集、清运实行规范化作业。环卫部门在道路两侧设置适当的垃圾收集箱(车),规范垃圾倾倒地点。垃圾倾倒每天2次,分别为早5:00—7:00和晚8:00—10:00;垃圾清运每天2次,分别为早5:00—7:30和晚8:00—11:00。提倡垃圾袋装化,道路保洁人员每天分别于早8:00—10:00和晚5:00—6:00对袋装垃圾进行收集。规定时间外不得私自乱扔乱倒垃圾。
　　 第四章　垃圾处理管理
　　第十五条　生活垃圾实行无害化处理。城区所有生活垃圾必须运送至德州市垃圾处理厂(华能电厂以西路南)。
　　第十六条　城中村垃圾处理。按照《德州市城市垃圾管理办法》的规定,由各村委会组织专人对村内垃圾进行管理,并在村内合理设置垃圾点,委托专业垃圾清运单位进行清运,坚决杜绝私拉乱倒的行为。
第十七条　中央、省驻德单位、市直行政事业单位及大中型企业、各沿街门店要严格遵守《德州市城市垃圾管理办法》的规定,将办公区域及所属职工宿舍区产生的垃圾纳入到环卫部门的统一管理之中,不得以任何理由推卸责任,不得私自对垃圾进行处理。
　　第十八条　医疗垃圾的处理。市卫生局负责监督医疗机构内医疗垃圾的处理工作;市环保局负责监督医疗垃圾处理中心的集中销毁工作。
　　 第五章　环卫管理队伍建设
　　第十九条　德城区、德州经济开发区、德州运河经济开发区要成立统一管理的保洁队伍、垃圾清运队伍、监理队伍,经市环境卫生行政主管部门批准后,对其辖区内的环境卫生进行全方位的管理作业,并负责对环境卫生工作进行监督检查。
　　 第六章　环卫基础设施建设
　　第二十条　加快垃圾处理厂、垃圾中转站的建设,购置、更换垃圾运输车辆及清扫车、洒水车。
　　第二十一条　各级财政部门要加大对环卫设施建设的投入,在资金和政策上给予倾斜,使各级环境卫生管理作业的人员、机械设备与实际需求相适应;环境卫生行政主管部门要在资金、政策支持的基础上,切实解决好对环卫投入欠账的问题。
　　第二十二条　规划部门要把新建小区的便民市场、垃圾收集点、垃圾中转站、公厕等设施规划到位,防止改变用途并督促建设。
　　第二十三条　建设部门建设道路时须按规划建设配套的垃圾中转站、公厕、果皮箱等设施。
　　第二十四条　房地产开发企业在住宅小区的开发建设中,要严格按照规划部门的规定,配套建设垃圾转运站、收集容器,并与主体工程同时设计、同时施工、同时验收。
　　 第七章　市区门前五包管理
　　第二十五条　德州市城市规划区范围内道路两侧所有机关、部队、团体、院校、企事业单位、个体工商户、住户均为“门前五包”责任单位,应对其生产经营、办公场所及住所周围从临街建筑物外墙到路缘石范围内(道路建有绿化分车带的,含各自一侧绿化带)包绿化美化、包卫生保洁、包无乱停乱放、包无乱贴乱画、包无店外经营。
　　第二十六条　根据《德州市城市市容环境门前五包责任制管理办法》的有关规定,责任单位应服从管理部门的管理,严格履行“门前五包”相关义务,争当门前五包“文明店铺”、“文明市民”。否则,将依据有关规定,对责任单位进行处罚并追究责任单位法人代表的相关责任。
　　 第八章　法律责任
　　第二十七条　单位和个人未按规定缴纳城市生活垃圾处理费的,由市环境卫生行政主管部门责令限期缴纳。逾期不缴的,对单位处以应交城市生活垃圾处理费3倍以下且不超过3万元罚款,对个人可处以应交城市生活垃圾处理费3倍以下且不超过1000元罚款。
　　第二十八条　未经批准擅自拆除城市生活垃圾处置设施、场所的,由环境卫生行政主管部门责令停止违法行为、限期改正,并处以1万元以上10万元以下罚款。
　　第二十九条　对随意倾倒、抛洒、堆放城市生活垃圾的,由环境卫生行政主管部门责令停止违法行为、限期改正,并对单位处以5000元以上5万元以下罚款。个人有以上行为的,处以200元以下罚款。
　　第三十条　未经批准从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输或者处置活动的,由市环境卫生行政主管部门责令停止违法行为,并处以3万元罚款。
　　第三十一条　从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输的企业在运输过程中,沿途丢弃、遗撒生活垃圾的,由环境卫生行政主管部门责令停止违法行为、限期改正,并处以5000元以上5万元以下罚款。
　　 第九章　附　则
　　第三十二条　城市垃圾清运、处理费按市物价主管部门核定的标准收取。
　　第三十三条　本办法自2007年10月1日起施行。
　　附件:1.市区环境卫生长效管理责任划分(略)
　　2.“三区一办”城中村名单(略)