构建基层自治组织选举纠纷之诉

杨涛


据《半月谈》2004年第8期报道，在2003年村委会换届后，泉州市部份地区新当选的村民委员会不被部份村民或乡镇认可，村民自治选举纠纷时有发生。晋江市龙湖镇湖北村村委会主任的选举被龙湖镇村委会选举工作指导组宣告无效后，村委会主任一职空缺6个多月了。石狮市石灵秀镇港塘村，早在2003年8月9日选出的村主任陈金钟迟迟拿不到镇里的委任状。
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等法律，我们国家对农村村委会、城市居民委员会等基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会和居民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产出，即实行“海选”。在具体执行《村民委员会组织法》时，各省制定了不同的地方性法规，如《福建省村民委员会选举办法》规定，村民委员会选举工作由村民委员会或经村民会议通过的选举领导小组主持；县（市）、乡、民族乡、镇成立村民委员会选举指导组，指导组部署、指导和监督村民委员会选举工作，引导村民依法搞好选举。但在实践中，由于候选人对于当选人的当选，当选人对于村选举领导小组或村民委员会、居民委员会选举指导组的确认选举无效等诸多问题产生的争议层出不穷，已经影响到基层群众性自治组织民主选举制度的有效运行。
尽管有关法律和地方性法规也规定了，县（市）、乡、民族乡、镇的村民委员会、居民委员会选举指导组受理选举工作中的有关申诉，但是许多纠纷实际上乡、镇人民政府本身就是一方当事人，由它们自身来处理选举纠纷有违程度正义原则。同时，行政处理的程序缺乏严密性、中立性和提供充分的说理空间等先天缺陷，使它无法作为纠纷的最终裁决程序。因此，根据“有权利就应有救济”的法治原理，构建一种司法诉讼程序来解决基层群众性自治组织的选举纠纷是我们必然的选择。
然而，在我们现行的法律制度中，却缺乏对于这些选举纠纷的司法诉讼救济程序。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十四条规定，公民不服选举委员会对选民资格的申诉所作的处理决定，可以在选举日的五日以前向选区所在地基层人民法院起诉。该法还规定了选民资格纠纷诉讼的审理适用民事诉讼法的有关规定，但这只是对选民资格纠纷诉讼的规定，而对选举纠纷的诉讼并没有作出规定。同时，依据《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释的规定，行政指导行为是不可诉的行政行为，而县、乡、镇的村民委员会、居民委员会选举指导组的行为从性质上分析是一种行政指导行为；即使指导组的行为愈越指导行为，由于行政诉讼法对于这种因选举纠纷引发的行政诉讼并无规定，司法实践中也不将其作为可诉的行政行为。其二，有些选举纠纷与指导组的行为无关，可能涉及的仅仅是候选人与当选人之间、当选人与村选举领导小组之间的纠纷，所以选举纠纷也不能提起行政诉讼。
在西方各国，有关选举人名册的争讼，当事人在名册公布后若干天内向选举管理委员会提出；如不服，可向地方裁判所起诉，直至上告到最高裁判所。有关选举的争讼，当事人可在选举结果公布30天内向高等裁判所起诉。有关当选问题的争讼，落选者可向有关选举管理委员会提出控告，也可在选举结果公布后30天向高等裁判所起诉。我国台湾省的选举(罢免)诉讼制度的设计是，有关选举或罢免无效、当选无效、罢免通过无效及罢免案否决无效之诉讼，由民事法院管辖，其他争议事项由行政法院管辖。目前，由国亲提出的台湾地方领导人当选无效之诉，便是在民事法院管辖。
因此，笔者认为，农村村委会、城市居民委员会等基层群众性自治组织在选举中有关领导人中出现的各种选举纠纷，必须有相应的诉讼程序加以保障，如此才能体现对这些组织成员在宪法上的选举权与被选举权进行保障。除选民资格纠纷诉讼法律明确规定适用民事诉讼程序外，有关选举或罢免无效当选无效、罢免通过无效及罢免案否决无效等诉讼，也应规定参照适用民事诉讼程序。而对于县、乡、镇及其设立的村民委员会、居民委员会选举指导组宣告选举无效、拒不颁发委任状等行为引发的与选举有关的纠纷，应当允许有关利害关系人提起行政诉讼。　　

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　　
Email:tao1991@163.net
tao9928@tom.com


浙江省教育厅


浙江省教育厅关于印发浙江省现代远程教育校外学习中心管理办法的通知
浙教高教〔2003〕198号

各市教育局、高等学校，有关现代远程教育试点学校，各校外学习中心（点）：

为了加强现代远程教育校外学习中心（点）的管理，进一步规范现代远程教育教学支持服务，根据《教育部办公厅关于印发〈现代远程教育校外学习中心（点）暂行管理办法〉的通知》精神，结合我省实际，我厅制定《浙江省现代远程教育校外学习中心管理办法》，现印发给你们，请认真贯彻执行。请各市教育局结合本地情况制定具体管理办法，于9月底前报告我厅。同时，各市教育局要组织力量对各中心进行检查，并将检查结果于12月10日前报我厅。执行过程中有什么问题，请及时报告我厅。



二○○三年九月二日

浙江省现代远程教育校外学习中心管理办法



一、 校外学习中心是指经教育部批准开展远程教育试点的高等学校（以下简称试点高校）自建自用或共建共享的校外学习中心，以及经教育部批准开展现代远程教育教学服务的社会公共服务体系（以下简称公共服务体系）所建设的校外学习中心。

二、校外学习中心是接受试点高校的委托，根据试点高校统一要求和工作安排，配合试点高校进行招生宣传、生源组织、学生学习支持、学籍和日常管理、开展现代远程教育支持服务的机构。校外学习中心不得从事以独立办学为目的的各类教学活动和发放各类毕业证书或培训资格证书，不得从事任何与现代远程教育支持服务无关的经营性活动。

校外学习中心应严格执行试点高校有关现代远程教育的各项规章制度，依法维护试点高校的知识产权。

校外学习中心应当遵守国家计算机与网络安全条例，有专人负责计算机网络、有线电视及其它通讯网络的信息安全，配备网络安全设施和相关的系统软件，防止非法信息的传入和扩散，防止计算机病毒攻击等人为破坏。

三、拟设立的校外学习中心应当具备下列条件：

1. 校外学习中心依托建设的单位应当具有事业或企业法人资格，具备从事教育或相关服务资格，能独立承担相应的法律责任。

2. 有符合支持服务要求的专职管理人员、服务人员和技术人员，保证试点高校的教学实施和对学生的辅导工作，保证设备的正常运转。

3. 有相对独立场所，教学服务设施齐备和相对集中，学习环境优良。

4. 具有百兆以上局域网条件，并与CHINANET或CERNET等国家公用的传输网络连结，至少有512K以上的接入带宽；具有功能和数量符合教学要求的专用服务器；为使用通讯卫星开展远程教育的试点高校提供支持服务的校外学习中心应当具备经有关部门批准使用的、能够接收现代远程教育试点高校信息的卫星接收设备。实现局域网上存储和共享教学信息。

5. 具有符合教学要求的多媒体网络教室，配备联网多媒体计算机、视频投影机或大屏幕投影电视、双向视频教学系统、不间断电源等设备。联网多媒体计算机数量保证每6个学生不少于一台，总数量不少于50台。

6. 具有以下功能的相应的远程教育教学软件：

（1）向学生提供试点高校的教育资源，支持学生以多种形式实现有效的学习。

（2）支持教师、学生在互联网上搜索和传递信息。

（3）对学生学习过程和教师教学过程进行监控与管理。

7. 符合国家与地方有关安全、消防、卫生等方面的要求。

四、实行校外学习中心审批制度。

1. 审批材料要求。

（1）试点高校和校外学习中心依托建设单位开办校外学习中心的书面申请，填写《浙江省现代远程教育校外学习中心申请表》。

（2）市教育主管部门出具的拟建校外学习中心的办学条件评估意见。

（3）教育部批准申请高校开展现代远程教育试点的文件复印件。

（4）试点学校对拟建校外学习中心的可行性论证报告。

（5）现代远程教育试点高校和拟建校外学习中心依托建设单位的协议书。

（6）现代远程教育实施方案。

（7）校外学习中心管理规定。

（8）拟建校外学习中心的场地、设施、资金等证明材料。

（9）依托建设单位的法人证书复印件。

（10）试点高校所在地的物价部门收费批文复印件。

2. 校外学习中心的审批程序。

我厅于每年3月和10月受理设立现代远程教育校外学习中心申请。现代远程教育试点高校或公共服务体系和拟建校外学习中心将设立校外学习中心所需材料送拟建校外学习中心依托建设单位所在市教育行政部门审核，市教育行政部门审核同意后，报我厅审批。我厅将审批结果通知试点高校、依托建设单位和有关市教育主管部门，报教育部备案后向社会公布。

未经我厅同意设立的校外学习中心和校外学习中心下设的分支机构性质的其它校外学习中心（点），视作违规办学，我厅将会同所在市教育主管部门依法进行查处，并将处理结果报教育部备案。

五、合理规划校外学习中心的布局，实现资源共享。

试点学校在我省设立校外学习中心，原则上每市限设一个。鼓励设立共享型的校外学习中心。校外学习中心不得下设分支机构性质的其它校外学习中心（点）。

六、加强校外学习中心的管理和质量监控，建立对校外学习中心的监督、检查和评估制。

1.校外学习中心的管理和质量监控实行省市共管，以省为主

的管理体制。各市教育主管部门负责所辖区域内校外学习中心布局结构的规划、拟建校外学习中心办学条件的评估和日常办学的管理、监督、检查，并协助我厅对校外学习中心进行年检和办学评估。

2.严格招生广告审批制。校外学习中心发布招生广告，须经

所在市教育主管部门审核并报我厅审批，招生简章报我厅备案，或由所在市教育主管部门统一向社会公布。校外学习中心不得自行发布招生广告。

3.加强对校外学习中心的检查评估。

（1）对校外学习中心实行年报年检制。每年10月底前，各校外学习中心根据要求将年度工作总结和有关办学情况报送所在市教育主管部门，市教育主管部门组织力量对辖区内校外学习中心进行检查，并于12月10日前将检查结果及各校外学习中心年报材料报我厅。我厅根据市教育主管部门的检查情况进行抽查。抽查不合格的校外学习中心，责令限期整改或取消其支持服务资格，并将处理意见报教育部备案。对限期整改的校外学习中心，由我厅于每年上半年组织专家进行复查，复查不合格即取消支持服务资格。试点高校设立校外学习中心两年内未招生，不组织教学活动的，即取消支持服务资格。

（2）对校外学习中心实行定期和不定期督查。我厅将定期或不定期组织专家并会同各市教育主管部门对全省现代远程教育校外学习中心办学情况进行督查。督查不合格并经限期整改仍不合格的校外学习中心，取消支持服务资格。

　　七、本办法自公布之日起实行，现行文件中与本办法相冲突的，以本办法为准。