对城市行政公物的刑法保护——以井盖失窃为例

刘建昆


　　我国宪法第十二条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”城市公共设施属于行政公共用公物，是行政法上行政公物的组成部分；行政公物则绝大多属于“社会主义公共财产”。这也是城管以公物警察权保护城市公共设施的宪法依据。

　　然而城管毕竟只是行政机关。公物警察权作为行政权的一种，实际对“侵占或者破坏”公物的行为打击力度相当有限。《刑法》则是最严厉的处罚措施，如同其他法益的保护，公物保护最终往往必须要求助于刑事司法，这在各国立法上不乏其例。王名扬先生介绍说：“除违警处罚外，法国刑法典第257条对于由公共权力建立的或由其授权建立的纪念碑、雕像，以及对作为公共使用或装饰用的物体的毁损破坏，处以刑罚制裁。这种保护适用于一切公共建筑物，包括属于行政主体的公产和私产，以及私人财产的公共建筑物在内。”笔者查阅了国内?译的《法国刑法典》，其第二百五十七条为损坏纪念物罪，条文是：“毁灭、拆除、割裂或损坏碑、像及其他供公共利用或陈饰并经政府机关建立或经其允准而建立之纪念物者，处一个月至二年拘役和一百至五百法郎罚金。”

　　公物无疑具有财产性，财产的特点是既有价值又有使用价值。我国宪法也正是从财产价值角度加以规定的。我国《刑法》第五章“侵犯财产罪”包括了十二种具体犯罪，即抢劫罪，盗窃罪，诈骗罪，抢夺罪，聚众哄抢罪，侵占罪，职务侵占罪，挪用资金罪，挪用特定款物罪，敲诈勒索罪，故意毁坏财物罪和破坏生产经营罪。侵犯财产罪是指故意非法占有，挪用，毁灭公私财产的行为，几乎都是从财产价值的角度加以规定的。但是，行政公物供公共使用的使用价值决定了，这十二种并犯罪不可能完全涵盖所有侵犯公物的行为。

　　以“偷窃井盖”为例，早期关于井盖盗窃的案件都是以盗窃罪起诉的。而近年来，司法实践界则更加倾向于从其使用价值考察，“盗窃井盖不仅破坏了市政公共设施，而且严重威胁和危害人民群众的生命和财产安全。犯罪嫌疑人明知可能造成危及他人生命安全的严重后果，仍放任这种结果发生，因此以涉嫌以危险方法危害公共安全罪”。按传统的公物理论，行政机关对于对于包括井盖在内的行政公物基于公物的价值而具有“公物管理权”；而不特定多数的市民则享有的是其使用价值——“反射利益”。那么对基于使用价值的“反射利益”按照“公共安全”加以保护，是否超越了基于其价值的权力范畴？

　　我们认为，不应该这么机械的理解，因为公物的价值和使用价值是不可分割的整体。行政机关基于价值而保护公物，并不妨碍保护市民对于公物的“使用价值”；因而刑法对于公物的保护也就不应该限于其经济价值，更应该考虑其使用价值的公共性而予以特别的保护。如果井盖偷窃可以基于公共安全的考虑以危害公共安全罪予以处罚，那么与交通相关的电缆和路灯损毁，路面损毁，城市给排水设施的损毁等，似乎都应该给与《刑法》上的特别保护。

　　但是从目前的立法例来看，对于公共用公物的特别保护并未纳入《刑法》的视野，无论是基于其价值还是使用价值；即便对于常见的井盖失窃，究竟是按照盗窃财产还是危害公共安全，一罪还是并罚，也没有一个统一的看法，这不能不说是公物警察权保护与公物刑事司法保护衔接中的一个遗憾，而未来的公物警察权立法，则不应该忽略这一问题。

二○○九年八月十二日



中国人民银行


关于颁发《中国人民银行外汇抵押人民币贷款暂行办法》及账务处理规定的通知

银发〔1986〕372号


中国人民银行各省、自治区、直辖市分行，计划单列城市分行，深圳经济特区分行：.
　　为了开辟融通资金新渠道，解决企业外汇暂时有余而人民币资金短缺的困难，现将《中国人民银行外汇抵押人民币贷款暂行办法》及账务处理的规定发给你们，自文到之日起执行。
　　人民银行各省、自治区、直辖市分行，计划单列城市分行和深圳经济特区分行办理抵押人民币贷款的控制额度，由总行另行下达。未经总行批准，不得突破控制额度。
附件中国人民银行外汇抵押人民币贷款暂行办法
为适应开办外汇抵押人民币贷款(简称抵押贷款，下同)的需要，特制定本办法。
　　第一条　抵押贷款的对象。凡在中华人民共和国境内注册的企业，包括国营企业，集体企业，中外合资经营企业，中外合作经营企业和外资企业，均可以其自有外汇(包括境外借入外汇)作抵押，申请办理人民币贷款。
　　第二条　抵押贷款的用途。按照外汇来源的性质，抵押贷款可以用于流动资金和固定资产投资。用于固定资产投资的，必须纳入国家或地区的固定资产投资计划。
　　第三条　抵押贷款的种类和期限。抵押贷款分为短期和中长期两种。短期抵押贷款，期限为三个月、六个月、一年；中长期抵押贷款为一年以上，最长不超过五年。
　　第四条　抵押外币的种类。用于抵押的外汇必须是现汇，目前限于美元、日元、港元、西德马克和英镑五种。
　　第五条　抵押贷款除经济特区外，由中国人民银行委托中国银行和其他金融机构办理。抵押贷款的人民币资金，由人民银行提供。收回的人民币资金要如数交回人民银行。此项资金归人民银行总行统一管理。
　　第六条　抵押贷款的申请和审查。抵押单位应向国家外汇管理局或当地分局申报资金的来源、数额，经核准后方可向人民银行指定的委托行办理贷款手续。如系借入的外汇，应提交原借款合同和本息偿还计划。经受托行审查合乎贷款条件后，对超过受托权限的，应送人民银行审查。
　　第七条　抵押贷款的审批。人民银行省、自治区、直辖市分行，计划单列城市分行、深圳经济特区分行(下简称省、区、市分行)，应编报年度抵押人民币贷款计划，并在总行下达的人民币贷款额度内掌握审批贷。审批时，外汇管理分局与人民银行计划、资金管理部门要密切联系，做到抵押与人民币资金能协调配套。对小额贷款，人民银行省、区、市分行可给受托行授予一定的批准权限。
第八条　抵押贷款的发放。抵押贷款经银行审查同意后，借款单位应与银行签定借款合同(附格式)、一式三份，一份由经办银行凭以办理发放贷款手续；一份交外汇管理分局，办量抵押物登记；一份留企业存查。
　　委托办理贷款的手续费，按人民银行总行统一规定计付。
　　第九条　抵押贷款的收回。抵押贷款到期后，借款单位要归还原数额人民币，人民银行退回原数额外汇，不受汇率变动的影响。借款单位不得提前归还抵押贷款。到期不能归还银行贷款的，抵押外汇归中国人民银行所有。凡以借入外汇作抵押的，仍由借款单位对原债务关系中的债权人履行偿还外债本息的义务。
　　第十条　人民币贷款数额的计算。最高不得超过抵押品按抵押日国家外汇管理局公布的人民币汇价(买入价)所计算的数额。
　　第十一条　抵押贷款的利息。人民币贷款与用作抵押的外汇，互不计息。
　　第十二条　抵押外汇的管理。抵押的外汇由国家外汇管理局统一管理。各地抵押的外汇，由国家外汇管理局各分局，在当地的中国银行设立专户存储。专户存储的抵押外汇利息，经人民银行签证后，由当地中国银行统一上划中国银行总行，存入人民银行总行外汇存款专户。各级人民银行收到当地中国银行的利息通知单后，统一寄中国人民银行总行会计司营业处。
　　第十三条　人民币资金的拨付和划缴。人民银行按照贷款实际发放数给受托行拨付人民币资金。受托行收回的人民币资金，最迟于次日如数划缴人民银行。
　　第十四条　统计。增设“外汇抵押人民币贷款”项目，将“0234”、“0329”科目核算的数字，归属在这个项目，上报代号用“94”。抵押的外汇由各地外汇管理分局分别按“抵押外汇收入”和“归还抵押外汇支出”两个项目统计汇总上报。
　　第十五条　人民银行省、区、市分行可根据本规定，制定具体实施细则，并报人民银行总行备案。
　　第十六条　本办法解释权属人民银行总行。
　　第十七条　本办法自文到之日起执行。
附：外汇抵押人民币贷款
　　　　　　　　　　　　　　　　　借款合同
━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━
一、借贷双方：
　　　　1.借款方：_____________________
　　　　　工商执照：_____________________

企业性质：_____________________
　　　　　地　　址：_____________________
　　　　　电　　话_____________开户银行__________
　　　　　账　　号：　　　　　　　　人民币___________________外汇_____________
　　　　2.贷款方：________________外汇账号：________________
二、借款金额(按当天牌价买入价　　　　　计算)
　　　　　　人民币(大写)________________
三、借款用途________________
四、借款期限：自　年　月　日起至　年　月　日止
五、抵押的外汇：币别________________
　　　　　　　　　　金额(大写)________________
六、抵押外汇的来源：________________
七、借款偿还：在本合同生效的同时，抵押外汇的使用权归贷款方所有。借款方不得提前赎回外汇。抵押期满，借款方应全额归还借入的人民币，赎回原数额抵押的外汇，不受汇率变动的影响。如借款方到期无力赎回，贷款方有权以任何方式处置抵押的外汇，以抵偿借款方所欠的贷款，借款方不得有任何异议。
八、凡以境外借入外汇作抵押的，仍由借款方对原债务关系中的债权人，履行偿还外汇本息的义务。
九、抵押人民币贷款与用作抵押的外汇，相互不计利息。
十、贷款监督：贷款方有权了解、监督、检查借款方的贷款使用情况，借款方应积极配合，给予方便。如借款方违反合同规定，贷款方有权提前收回贷款或给予罚息处理。
十一、本合同有效期：自合同签字之日起至全部清偿贷款之日止。
　　以上条款经双方盖章签字以后，借贷双方应共同遵守合同规定。
　　借款方(单位名称)　　　　　　贷款方(银行名称)
　　　　　(公章)　　　　　　　　　　(公章)
　　法定代表人(职务姓名)　　　法定代表人(职务姓名)
　　　　　(签章)　　　　　　　　　　(签章)
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　年　月　日
附：中国人民银行外汇抵押人民币贷款账务处理的规定
　　根据中国人民银行外汇抵押人民币贷款暂行办法》，现将有关账务处理作如下规定。
一、会计科目与账户
　　(一)人民币核算部分
1.增设“0329拨付专业银行外汇抵押人民币贷款资金”科目
　　凡人民银行委托中国银行和其他金融机构发放的外汇抵押人民币贷款，在发放后，人民银行拨付中国银行和其他银行贷款资金时，用本科目核算；收回中国银行和其他金融机构缴还的拨付资金时，亦用本科目核算。
　　科目下按委托专业银行设账户核算。
　　本科目归入全国银行统一会计科目第七类“190其他业务”科目。
2.沿用“0234外汇抵押人民币贷款”科目
　　(二)外汇核算部分
1.沿用“0101移存境外及国内同业”科目
　　凡本行收受的外资银行缴存款、外资其他机构缴存款和专业银行缴存款、其他金融机构缴存款、结汇的外汇、抵押外汇及国内保险公司存款的外币资金，移存港澳地区及国内中国银行的款项，用本科目核算。
　　科目下按存款种类及货币种类设账户核算。
2.沿用“0104国家外汇增值”科目
　　凡各种外汇资金移存港、澳银行和国内中国银行所收取的外汇利息，用本科目核算。
　　科目下按抵押外汇、结汇外汇、其他外汇移存利息收入设分户账核算。
3.沿用“0106抵押品”科目
4.沿用“0326库存现金”科目
二、账务处理手续
　　(一)人民币核算部分
1.委托外汇抵押人民币贷款资金的拨付
　　人民银行会计部门收到委托中国银行或其他金融机构，在发放外汇抵押人民币贷款后，划转款项的两联特种转账传票和抵押借款申请书第四联时，应及时送本行计划或资金部门审查，无误后，分别用以代替收、付传票，办理拨付委托外汇抵押人民币贷款资金手续。抵押借款申请书(以借款借据代)第四联专夹保管。会计分录是：
　　收：“××××　××银行往来”科目——存款户
　　付：“0329拨付专业银行外汇抵押人民币贷款资金”科目
2.委托外汇抵押人民币贷款资金的收回
　　人民银行收到委托中国银行或其他金融机构在收回外汇抵押贷款后，划转款项的两联特种转账传票，应根据传票上注明的抵押借款单位名称，抽出抵押借款申请书第四联核对，无误后，将抵押借款申请书第四联作收入传票附件，以专业银行划转款项的两联特种转账传票代收付传票，办理转账。会计分录是：
　　收：“0329拨付专业银行外汇抵押人民币贷款资金”科目
　　付：“××××　××银行往来”科目——存款户
　　(二)外汇核算部分
1.抵押品收入与付出时的账务处理
　　人民银行收到受托中国银行或其他金融机构两联外汇现金交款单后，应复核外汇金额，并与交款单核对无误后，以一联外汇现金交款单代现金收入传票，办量收款一联作为回单。会计分录是：
　　收：“0106抵押品”科目——××币种户
　　付：“0326库存现金”科目——××币种户
　　如属外汇抵押贷款到期，退回抵押品时，会计分录相反。
2.抵押品移存境外及国内同业时的账务处理
　　(1)人民银行将抵押外汇移存境外及国内同业时，应填制一式三联外币现金缴款单，以留底联代付出传票，收回的缴款回单联作付出传票的附件，办理账务处理手续。会计分录是：
　　收：“0326库存现金”科目——××币种户
　　付：“0101移存境外及国内同业”科目——外汇抵押户如属提取抵押外汇款项时，会计分录相反。
　　(2)抵押外汇移存境外及国内同业的转账处理手续，由各省、自治区、直辖市分行、计划单列城市分行、深圳特区分行结合具体情况自行拟定。