从三鹿奶粉事件看食品安全法律问题
洪碧华
[ 摘 要]
随着改革开放的深入进行和市场经济的快速发展，社会日益复杂化，有些人道德滑坡，缺乏诚信，为了一己私利，不择手段，坑蒙拐骗，生产销售伪劣产品，侵犯消费者合法权益，出现了日益严重的公共卫生问题。食品安全已是人们的“心头大患”，如：国外的“二恶英”、“疯牛病”、“禽流感”，国内的 “苏丹红”、“雀巢奶粉”、“阜阳大头奶粉” “三鹿奶粉”和“味全奶粉”等事件。本文通过对食品安全问题进行深入分析，提出完善食品安全法律制度的一些建议，以维护公众利益。
[关键词] 三鹿奶粉事件 食品安全 法律 问题 对策
俗话说“民以食为天、食以安为先”，近些年来，随着市场经济的深入发展和社会的日益复杂化，出现了诸如“二恶英”、“疯牛病”和“苏丹红”等侵犯公众利益的重大事件。2008年9月，全国各地陆续发生了在奶粉中大量填加“三聚氰胺”想提高蛋白质含量，却导致婴幼儿患肾结石的“三鹿奶粉事件”，全国诊疗的患儿达29万多人，并有多名死亡。紧接着，包括蒙牛、伊利、光明等国内22家驰名的奶粉企业也被相继查出三聚氰胺，全球舆论一片哗然，消费者信心大受打击，食品安全再度成为社会热点问题。
国务院迅速启动国家重大食品安全事故 I级响应机制，成立应急处置领导小组，彻查各类奶制品，问题奶粉下架、封存并销毁、筛查和诊疗患儿……通过《乳品质量安全监督管理条例（草案）》，废除对食品行业的免检制度，依法追究了相关单位及人员的法律责任。2009年2月，有着60多年历史的知名企业石家庄三鹿集团公司宣告破产，造假者得到应有的下场。
一、食品安全的现状堪忧
（一）初级农产品源头污染较重
在经济较发达地区，70%的河流呈黑色。有的产地环境污染、污水浇灌、滥用高毒农药；工业三废、汽车尾气的大量排放，造成许多有毒、有害物质渗入土壤中；饮用水中含菌量高、重金属含量高；饲养禽畜非法使用生长激素及“瘦肉精”。这些大大降低了农产品消费安全性。
（二）食品生产加工领域假冒伪劣问题突出
有的滥用或超量使用增白剂、保鲜剂、食用色素，有的掺杂使假，生产假酒、劣质奶粉，使用“地沟油”加工食用油等，不按照安全生产工艺进行种植、加工，从而造成严重的食品安全问题。食品生产人员不敢食用自己生产的产品。
（三）食品流通环节经营秩序不规范
有些企业在食品收购、储蓄和运输过程中，过量使用防腐剂、保鲜剂，部分经营者销售假冒伪劣食品，还有的在农村市场、城乡结合部及中小学校园周边兜售“三无”食品、假冒伪劣食品。
二、产生食品安全问题的主要原因
（一）食品的小作坊式分散化生产
从近年发生的一系列食品安全问题看，几亿农民分散生产农产品，几十万小作坊随意制作各种食品，他们使用的设备简陋、技术水平落后、卫生状况恶劣、产品质量难以得到控制。食品生产从“田间”到“餐桌”的环节越来越复杂，给监管工作带来极大的难度，国家质检总局调查的45万个食品生产企业中，10人以下的食品生产加工小作坊有35万家，29%的企业无证生产，60%的企业出厂不检验或根本不具备检验能力，这些小作坊“数量多、规模小、分布散、条件差、工艺乱”，食品质量和安全难以保证，如何有效解决“家庭小作坊”难题，已经成了当前和今后一段时间决定我国食品安全水平的突出问题。
(二) 食品安全法制不够健全
一是食品法律法规的系统性和完整性较差，涉及食品监管的法律法规如《产品质量法》、《食品卫生法》、《食品卫生行政处罚法》和《食品卫生监督程序》等，仅仅对食品质量作了一些概要性规定，有较大的法律监管盲区。1995年颁布的《食品卫生法》已经不适应形势的发展需要。该法仅对104种农药在粮食、水果、蔬菜肉等45种食品中规定了允许的残留量，总含291个指标；而国际食品法典则对176种农药在375种食品中规定了2439条农药残留标准。导致在行政执法过程中，一些有害物资蒙混过关，给为非作歹者留下作恶空间。又如该法中没有规定为假冒伪劣食品销售者提供原料及其他材料者予以处罚的内容，应当说这是在规范食品市场法律中的重大缺陷。且《食品卫生法》确定的执法主体职责与现实情况有所脱节，不适应多个部委共同按职能分段监管的现状。二是食品法律法规的条款笼统，操作性差，一些法律法规规定的比较原则和宽泛，有些条款甚至完全过时，对实际问题约束力较低，操作性不强。三是食品法律法规的罚则较轻，法律权威不够，相比西方发达国家极其严厉的惩罚力度而言，缺乏威慑力。如改革开放初期，美国的“雀巢”奶粉曾被广东农民假冒，美方花6万美元调查取证起诉，打赢官司，法院对造假者只处罚人民币200元。美方在法律上是胜利了，但在经济上却惨败了。侵犯知识产权犯罪的社会危害性较大，必须加大刑罚力度，令造假者倾家荡产、胆寒乃至为此丧命才足以使其罢手。四是食品安全监管配套法律法规未出台，执法力度不够。
（三）食品安全监管机构设置不合理，权限不清
食品安全监管“权限不清”，卫生部、农业部、环保总局、粮食总局、质检总局、工商总局的职能权限界定不明，国家食品药品监督管理局的成立是应势而生。在食品安全综合监管方面主要依靠行政手段，监督管理部门多，如水产品的监管就涉及到包括渔业、质监、食监、卫生防疫、检验检疫和工商等部门。职能部门既当运动员又当裁判员。部门间的职能交叉、重复执法、重复抽检、执法缺位、监管空白等现象较为突出，部门之间形不成合力，监管责任难以落到实处。
(四)食品质量安全的技术支撑体系不完善
我国共有各类检验机构数万个，行政色彩浓厚，低水平重复建设严重，检测设备、检测技术落后，很难为食品质量监管提供强有力的技术支持。此外，由于部门障碍，检测报告的法律效力不被广泛承认，造成了检测资源的不必要浪费。而不同环节的检测，必然导致监管效果的不同。如工商部门为了整治流通市场食品安全，制订了一系列商品安全管理制度，并且试图通过进行经常性的市场抽检发现问题。但由于处于管理链条的最末端，发现问题时危害往往已经造成。不同安全等级的食品“定义不清”如保健食品、自然食品、生态食品、无公害食品、无公害农产品和绿色食品(A级，AA级)等，名词繁多，增加了消费者识别的难度和市场的不透明度。受食品安全管理体系的限制，我国企业一直沿用操作规范(GMP)管理系统(即是政府制定强制性的食品生产、贮存卫生法规，来确保食品卫生无害的体系)。但它们和FAO／WHO的《国际食品法典》推荐“HACCP体系，(即通过系统性地确定具体危害及其控制措施，以保证食品安全性的系统)，相比存在着很大差距。
三、完善食品安全法制的具体措施
(一)要从源头上加强管理，确保食品安全
加强食品安全监测，建立农产品产地环境安全监管体系，强化对农业投入品的质量和环境安全管理；建立国家农兽药残留监控制度；完善食品安全卫生质量抽查和例行监测制度；加快质量电子监管网建设，不断改进监管手段。建立严密的食品监管网络，对种植养殖、生产加工、包装、储运、销售各环节实行全过程监管，确保食品安全。
(二)健全相关法律法规，为打击违法犯罪提供法律依据
1、尽快制定《食品安全法》。明确规定食品安全监督管理部门对食品不得实施免检；加强对食品添加剂的监管，防止食品添加剂的不规范使用及滥用；完善食品召回制度，强调在企业不主动召回的情况下，政府要责令企业召回不合格食品；进一步加强食品安全风险的监测和评估，防止食品安全事故蔓延。强调地方政府、相关职能部门的职责及沟通配合的重要性。既要强调食品卫生显然不够，又应确保消费者人身、财产安全。
2、修改《产品质量法》第49条为：“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品(包括已售出和未售出的产品)货值金额等值以上1 O倍以上的罚款，情节严重的，吊销营业执照。构成犯罪的，依法从重追究刑事责任。
3、完善《刑法》生产、销售不合格产品罪
(1)《刑法》第143条应修改为：“生产、销售不符合食品标准的食品，足以造成食物中毒事故或者其他严重性食源性疾患的，处1 0年以上有期徒刑，并处销售额10倍以上的罚金。后果特别严重的，处无期徒刑或者死刑，并处没收财产。”(2)《刑法》第144条应修改为：“在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的，处10年以上有期徒刑，并处销售金额1 O倍以上的罚金。造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的，处无期徒刑或者死刑，并处没收全部财产。
(三)构建食品安全评估评价体系和食品安全信息体系。
以国家级食品质检机构和食品安全专家为专业技术支持，对监测结果进行对比分析和评估，形成风险评估报告，对可能造成的危害进行预测，及时发布预警公告；同时基于评估报告提出有针对性的控制措施，作为预防重大食品安全事件决策的技术依据，提高国内生产加工环节食品安全风险监测、分析与风险预警的能力和水平。
(四)完善食品安全相关标准和相关认证。
所有食品生产及相关行业都要办理生产许可证，取得QS认证，确保质量安全。加快我国食品安全标准采用国际标准和国外先进标准的进程；根据我国食品生产、加工和流通领域具体情况，制订具有可操作性的过渡标准或分级标准；建立健全全国统一的食品认证体系，完善认证制度；加快我国食品认证的国际互认进程。同时，设立消费者免费委托检验制度。消费者对食品质量有异议的，可以向政府设立的免费检测的专门机构申请检验鉴定，从而进一步遏制伪劣食品的蔓延。
(五)严格执法，开展食品安全专项整治。
集中整治食品生产加工小作坊。严厉打击“黑窝点”，坚决取缔无证生产经营企业。制止生产经营假冒伪劣食品行为，整顿和规范食品广告，明星不负责任代言的，也要承担民事赔偿责任；全面加强农村食品安全监管工作，让老百姓吃得放心、睡得安稳。切实加强中小学食品安全监管，明确责任、消除隐患，严防食品中毒事件发生，创建卫生整洁的平安校园。
(六)实行产品责任强制保险制度。